“应急管理地方立法优秀案例交流研讨会”成功举办

　　2021年5月15日，由中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主办的“应急管理地方立法优秀案例交流研讨会”在北京友谊宾馆成功举办。全国人大常委会原副秘书长、中国法学会原副会长周成奎，国家减灾委专家委员会副主任、原国务院应急管理专家组组长闪淳昌，原国务院法制办政府法制协调司司长青锋，应急管理部政策法规司副司长余德旋，应急管理部政策法规司政策处处长刘顺章和来自中国政法大学、中国人民大学、清华大学、中共中央党校（国家行政学院）、复旦大学、南开大学、四川大学、中国科学院大学、中国科技大学、广州大学、广东省委党校、大连海事大学、应急管理部信息研究院等十余所高校和科研机构的专家学者，以及来自广东、河北、湖北、江苏、浙江、上海、辽宁等省市应急管理部门、卫生健康部门的立法实务工作者出席了本次会议。

　　全国人大常委会原副秘书长、中国法学会原副会长 周成奎

　　中国政法大学钱端升讲座教授、应急管理法律与政策研究基地主任 林鸿潮

　　会议开始，中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮教授向与会嘉宾介绍了研究基地的基本情况，提出本次会议的宗旨是提升应急管理地方立法的社会关注度、提供地方立法经验交流平台、推动应急管理地方治理制度体系的完善。余德旋和闪淳昌做开幕致辞。

　　应急管理部政策法规司副司长 余德旋

　　余德旋在致辞中高度肯定了研究基地作为部校共建智库为应急管理立法作出的贡献，并对中国特色应急管理法律体系的形成和发展进行了回顾与展望。

　　国家减灾委专家委员会副主任、原国务院应急管理专家组组长 闪淳昌

　　闪淳昌在致辞中多次强调向基层学习的重要性，从多次重特大突发事件的应对经验出发强调了应急立法工作的重要性，并对中国特色应急管理法律体系建设的前景做了展望。

　　原国务院法制办政府法制协调司司长 青锋

　　会议第一单元由青锋主持。第一个地方立法案例是《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》，由该办法起草课题组组长、中国政法大学政治与公共管理学院教授李程伟报告，北京航空航天大学公共管理学院詹承豫教授、中国政法大学法学院成协中教授评议。李程伟教授首先回顾了该办法的出台背景，介绍了该办法所采取的包括减灾、备灾、处置、恢复重建等环节在内的“全过程”立法思路，重点介绍了该办法所确立的心理危机干预制度和档案管理制度，并提出在当前修法过程中要与时俱进、举一反三。詹承豫教授指出，应急管理地方立法的作用之一是将国家层面的立法精细化，因此要兼顾地方突发事件风险的类型和特点，还要提炼实践中行之有效的做法并将其制度化。从这个角度来看，该办法充分体现了北京市应急管理模式的特色。在当前的修订过程中，要考虑新技术的介入及其使用条件、社区防灾机制、紧急状态制度等几大问题。成协中教授认为，与《突发事件应对法》相比，该办法有三个特色，一是基本遵守国家法的框架、原则和精神；二是在具体制度方面做了细化和发展；三是进行了制度创新，如心理危机干预制度。

　　第二个地方立法案例是《广东省防汛防旱防风条例》，由广东省应急管理厅汛旱风灾害救援处一级主任科员李俊报告，广州大学南方灾害治理研究中心周利敏教授、中国政法大学科研处副处长王青斌教授评议。李俊首先介绍了该条例的立法目的，即完善三防工作执法依据、健全三防法律体系、弥补防灾薄弱环节；接着介绍了该条例的几大创新点，包括采用“全过程”的立法思路、立足广东省自然灾害风险形势系统性规定台风灾害的应急管理、从减少灾害损失向减轻灾害风险的思维变化、细化三防责任制度等。周利敏教授提出，地方特色和全过程管理是该条例的两大特色，建议未来修法过程中要重视人才培养机制和危机管理逻辑。王青斌教授指出，该条例合三为一，大大节约了立法资源，其做法值得其他地方借鉴。从内容上看，该条例可操作性很强，但在公众参与和政府间合作等方面仍有提升空间。

　　大连海事大学法学院副教授 姜永伟

　　第三个地方立法案例是《广州市危险化学品安全管理规定》，由广州市应急管理局危化处四级调研员唐艳华（线上）报告，中国科学技术大学公共事务学院副院长魏玖长教授（线上）、大连海事大学法学院姜永伟副教授评议。唐艳华介绍了该办法的立法背景、基本内容、实际意义、法律定位，指出目前广州市尚未发生过较大以上的危化品生产安全事故，这说明该规定切实发挥了“规范危化品行业、震慑违法行为、促进危险化学品行业良性发展”的作用。魏玖长教授认为，危化品生产安全事故与一般的生产安全事故不同，其专业性更强、风险转化更迅速、衍生灾害更严重，因此对危化品安全生产的管控是应急管理工作的重中之重。根据事故轨迹交叉理论，只要改变“人的不安全行为”和“物的不安全状态”两者之一就可以切断事故反应链条，两者都改变则可以有效防止事故的发生。从内容上来看，目前该办法更注重“物的不安全状态”即弥补薄弱环节，未来可考虑补强对控制“人的不安全行为”的相关规定。姜永伟副教授认为，该办法简明扼要、措辞严谨，体现了广东省的地方立法特色。从内容上看，该办法专门规定了化工园区的监管规范，具有超前意识。

　　第四个地方立法案例是《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》，由河北省应急管理厅政策法规处处长吴志鸿报告，中国科学院大学应急管理科学与工程学院副院长焦建彬教授、应急管理部信息研究院法律所副所长代海军副研究员、广东省委党校应急管理教研部主任宋儒亮教授评议。吴志鸿首先介绍了该规定的立法目的，即切实推动安全生产关口前移，从隐患监管前推到风险管控；又介绍了该规定关口前移、依法治理、提高实效的核心原则；最后介绍了该规定的框架和主要内容及风险辨识等特色制度。焦建彬教授认为，该规定采用了全过程思维和先进的风险管理理念，值得肯定。建议重视风险信息系统建设的相关规定，在风险辨识等环节灵活运用5G、云计算等新技术。代海军副研究员认为，在地方立法资源有限、上位法规定模糊的情况下，该规定值得肯定。以该规定为参考，安全生产领域的相关立法应当更加注重落实主体责任、体现改革精神、注重制度创新、树立新时代安全观。宋儒亮教授认为，该办法目标清晰、结构合理、层次分明、首尾衔接、注重实效，具有示范意义。建议在关于风险管控和隐患治理的后续立法中，注重与《刑法修正案（十一）》《民法典》的衔接，增加有关行政救济的内容。

　　第五个地方立法案例是《湖北省安全生产党政同责实施办法》，由湖北省应急管理厅政法处副处长、二级调研员王高锋报告，复旦大学国际关系与公共事务学院李瑞昌教授、中国政法大学法治政府研究院曹鎏教授评议。王高锋提出，该办法是一部党内法规，立足于党内责任追究工作的需要而制定，其立法目的是贯彻习近平总书记关于安全生产和落实党委责任的重要指示批示，使“党政同责，一岗双责，齐抓共管”的要求在安全生产领域中实现制度化。李瑞昌教授提出，该办法的创新之处在于将党委和政府成员都作为规制对象、区分事故责任与工作责任、建立了责任清单制度。未来应当从完善集体问责制度、细化事故责任与工作责任的衔接、厘清与相关党内法规的关系等三个方面着手改进。曹鎏教授指出，近年来，党政问责领域一些泛化、虚化、空心化、问责过度的问题客观存在，该办法对实现科学问责、精准问责、依法问责具有积极意义。该办法的亮点在于强调党政同责、齐抓共管、精准问责、惩教结合。下一步应当着重思考如何与《监察法》相衔接、如何区分领导责任与个人责任、如何区分主观责任与客观责任、如何衔接党内问责与监察问责等几个问题。

　　青锋对第一单元进行了总结。他提出五个地方立法案例具有立足地方实践、体现问题思维、注重可操作性等共同优点。未来应急管理领域的立法应当实现三个结合，即科学立法与民主立法相结合、法律与改革实践相结合、法律与现代科技相结合。

　　会议第二单元由中国政法大学未成年人法律事务研究基地主任李红勃教授主持。第六个地方立法案例是《江苏省工业企业安全生产风险报告规定》，由江苏省应急管理厅安全生产执法监督局局长童培新（线上）报告，南京大学政府管理学院副院长张海波教授、中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏教授评议。童培新认为，重大生产安全事故发生往往因风险辨识管控不到位导致。为了解决“企业很清楚、政府不知道、执法不精准”的实践问题，该办法规定了“企业主动辨识管控、政府精准监管”的全流程安全风险管理机制，为安全生产的科学治理提供了有力保障。办法的主要特点是突出和细化企业安全生产风险防控主体责任、创新风险监督管理方式、强化监管部门行政指导和服务职能，以此实现促进企业由他律向自律转变，实现精准执法、为企业减负的目标。张海波教授认为，在风险社会中，政府的职能边界不断扩展，政府应当变被动为主动，将政治与行政相结合。具体而言，宏观上，对安全生产的理解应当提升到国家安全的层面；中观上，应当畅通公私合作渠道；微观上，要考虑具体规定的可操作性。赵鹏教授提出，该规定作为一部地方政府规章，从一个非常具体化的领域切入社会风险规制领域，对于药品、食品等领域的立法也具有示范作用。此外，该规定还体现了很多新的规制理念，例如回应性规制等。最后，应当考虑是否建立企业责任豁免制度，以实现激励和惩戒相结合。

　　第七个地方立法案例是《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》，由深圳市卫健委政策法规处副处长马雨虹（线上）报告，南开大学法学院副院长宋华琳教授（线上）、中国人民大学公共管理学院王宏伟副教授（线上）评议。马雨虹介绍，《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》于2020年的8月26号通过，自2020年10月1号起施行，是新冠肺炎疫情发生以来全国首部突发公共卫生事件应急的地方性法规。该条例的创新之处体现为三个方面：其一，坚持科学防控；其二，以制度落实四方责任；其三，细化规定应急保障制度，提升应急能力。宋华琳教授认为，地方立法应当在符合上位法精神和原则的前提下结合地方的情况有所创新。该条例的创新点是赋予疾控中心一定的应急管理权力，明确了其行政调查职能，这将影响后续公共卫生突发事件的风险监测、资源分配、风险优先顺序排列、管控措施选择等环节。此外，该条例还规定了专家咨询机制，值得借鉴。王宏伟副教授认为，该条例的亮点有四。其一，完善关于应急指挥机构设置的规定，依法规范四方责任和联防联控制度；其二，规定了医疗专家队伍建设；其三，规定了医疗物资储备制度；其四，规定了社会捐赠制度。建议未来在条例中增加党的领导相关规范，加强与《突发事件应对法》《传染病防治法》等相关法律法规的衔接，细化预警制度。

　　第八个地方立法案例是《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定》，由宁波市应急管理局政策法规处负责人、二级调研员谢平报告，南京大学政府管理学院陶鹏副教授、中国政法大学法治政府研究院林华副教授评议。谢平首先介绍了宁波市安全生产的整体形势，接着介绍了该规定的几项特色制度，如全员安全生产责任制、定期安全检查制、安全生产责任保险制度等。陶鹏副教授指出，生产经营单位的主体责任是安全责任落实中的重点问题，该规定立足宁波市的实际情况，实用性较强。从管理学的视角来看，安全生产主体责任的落实仍然属于风险管理的范畴，应当采用全流程的视角予以审视，还应当与政府的风险管理行为形成良性互动。林华副教授认为，该办法聚焦于生产经营单位安全生产主体责任落实这一具体问题，针对性较强，也体现了规制理论中政府规制与自我规制相结合的基本思路。建议未来修法过程中对生产经营主体进行分级分类，增加乡镇政府和街道办事处职权的相关规定。

　　第九个地方立法案例是《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》，由上海市应急管理局政策法规处处长丁立报告，清华大学应急管理研究基地副主任吕孝礼副教授、四川大学公共管理学院雷尚清副教授、中国政法大学法学院赵宏教授评议。丁立首先介绍了该办法的法律定位，指出在我国现行的立法文本体系下，很少对法律之间的相互关系进行表述，致使《突发事件应对法》本身的定位比较模糊。而上海市在制定该办法的过程中，主要是将其定位为一部兜底法。接着介绍了该办法中的一些特色制度，如规定应急联动机制、重视基层社区应急能力建设等。吕孝礼副教授认为，重视基层社区应急能力建设、重视110指挥中心的风险信号传递功能、强调应急物资储备是该办法的几项特色制度，未来《突发事件应对法》修订过程应重点考虑借鉴。雷尚清副教授认为该办法的应急体系建设体现了上海作为超大城市的定位，随着城市的发展，还应考虑对地下空间的应急管理。赵宏教授指出，该办法的法律定位是兜底法和龙头法，与《突发事件应对法》比较一致，未来在修订《突发事件应对法》及相关实施办法的过程中，应当注重畅通社会力量参与渠道、增加风险沟通的相关内容、强化单元化应急管理思维。此外，该办法中有一个十分抢眼的亮点，即应急征用凭证制度，从行政法的角度来看，该制度使应急过程可预见性增强，提升了公众对应急征用的可接受程度，预先化解了在应急征用过程中可能会产生的法律纠纷，值得高度肯定。

　　第十个地方立法案例是《沈阳市安全生产条例》，由沈阳市应急管理局政策法规处处长谷友常报告，中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心李明教授、中国政法大学法治政府研究院刘艺教授评述。谷友常首先介绍了沈阳市的安全生产形势和该条例最近一次修订的背景，又介绍了条例的基本框架和基本内容。他指出条例具有三个优势，一是解决了安全生产监督管理主体不明的体制问题，二是解决了生产经营单位的安全生产保障问题，三是解决了安全生产的监督管理问题。李明教授认为，地方立法的可操作性始终是一个重要问题，建议在立法过程中借鉴一些机制设计的相关理论，如清单制度等。刘艺教授通过近年来安全生产领域的一些典型公益诉讼案例，对照肯定了该条例的多项制度创新。同时指出，该条例目前还缺乏关于风险管控清单、失信惩戒等新型规制手段的规定。建议未来在增加相关规定之外，注重发挥安全生产行政公益诉讼的作用，强化系统性治理思维。

　　应急管理部政策法规司政策处处长、一级调研员 刘顺章

　　最后，刘顺章对本次会议进行了总结，指出本次会议研讨的十部应急管理地方立法都体现了应急立法的特点，都立足地方实践，也体现了地方特色。他认为未来应当更加注重应急领域的党内法规建设，通过立法立规更好地贯彻党的领导，并衔接好国家层面的最新立法。