［学者新见］ 加快市辖区行政体制改革的对策思路

岳芳敏

       新见解：作为城市组成部分的市辖区，其建设发展关系到整个城市的发展，关系到当地的经济、社会、政治、文化、生态的建设与发展的质量和速度。截止2012年底，我国共有862个市辖区。其中，有700多个市辖区属于县处级行级政别。但大多数的市辖区都不具备县级行政职能和权限，经济社会发展因此受到行政体制不顺的制约。尤其是在一些欠发达地区，体制不顺问题严重阻碍着市辖区城市建设管理和经济社会发展，作为中心城区的城市极化效应未能形成，进而影响到该地市的城市转型发展、产业结构的调整。因而成为本研究的主要关注点。广东省的欠发达地区——粤东西北地区，已经成为广东经济社会发展的短板。2012年的省十一次党代会提出，坚持社会主义市场经济改革方向，支持粤东西北城区扩容提质、聚集发展、率先崛起。为此，我们对粤东地区的汕尾城区进行了深入调研，并提出应加快市辖区的行政体制改革，理顺体制关系。 改革路径：以广东省为改革试点，在广东省、地级市、县（区）开展大部门制改革，推进市辖区行政体制改革；明确市与市辖区的职权，深化行政审批制度改革，加大市向市辖区放权，做实市辖区的县级政府职权。

       一是要按照社会主义市场经济的要求，依法行政，以法律条文明确界定各级政府及其部门的职能（权力）、权利和责任，以提高政府绩效为出发点，以加强经济社会管理和公共服务能力和水平为落脚点，明确界定各级政府的职权和责任，理顺各级政府之间、同级政府各部门间的职能关系，合理配置权利。贯彻“三定”原则，适度控制政府规模。从而建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力、执行高效的行政管理体制。

       二是在法律法规中确立市辖区的县级政府职能地位，并依法建立健全其作为县级单位应有的职能部门。落实市辖区享有县级政府在国土、规划、公安、应急、交通、维稳等方面的职能和执法独立性，使得市辖区能够充分发挥其职能作用，促进城市建设和发展，发挥市辖区作为中心城区的城市极化效应，推动产业转型升级。

       三是通过全国人大制定颁布包含市辖区行政体制改革在内的我国行政管理体制改革法，制定总的改革纲领、原则、方案，各地方政府根据本地区情况，制定相应的行政体制改革法规，将市辖区行政体制改革纳入其中，或颁布单行本的市辖区行政体制改革法规。通过顶层设计，依法推进市辖区行政体制改革。

       全面推进大部制改革，优化各级政府组织结构，提高行政效能。

       明确市辖区的职责权限，简政放权，深化行政审批制度改革。理顺“条”与“块”关系， 在市辖区建立“条块结合、以块为主，属地管理”体制。“上”对“下”、 “内”对“外”简政放权，实行纵向和横向放权。

       理顺市辖区与镇（街道）关系，调动基层积极性，推动城区扩容提质。要搞好城市管理，促进城市发展，关键在基层，重点也在基层。基本的改革思路是分三步走：首先，尽快推动改革，明确区与镇（街道）的权责关系，构建起区、镇（街道）、村（社区）三级公共服务体系；其次，在现阶段（近3至5年内），按照事权下沉、管理重心下移的原则，简政强镇（街道），扩大镇（街道）政府的管理权限，加强其社会管理和公共服务的职权；再次，在未来5到10年间，逐步撤镇改街道、并街、强街。推动城市化发展，以城市转型推动产业结构调整、经济转型升级。

建立行政服务中心，创新行政管理和服务方式，提高行政效能。

       调整行政区划，划分主体功能区，促进欠发达地区市辖区扩容提质。我国欠发达地区的市辖区普遍存在城市规模小、城市建设管理滞后、城市规划不科学、城市极化效应未能发挥的现象和问题。

       （正文载《行政改革内参》2014第9期）