［学者新见］ 《中国行政改革粤港的探索与启示》前言

岳芳敏

       基于制度变迁的相关理论基础，通过对顺德、深圳、汕头市濠江区及广东其他县市改革试点的观察，我们认为中国的行政体制改革既有制度变迁的一般性，又有其特殊性，改革有其特有的内在逻辑和路径。一方面，行政体制改革是行政管理体制运行机制的一场制度变迁，是利益格局的调整。这使得行政体制改革具有制度变迁的一般性，从此得出的结论对行政改革以外的制度变迁亦有一定的借鉴意义。另一方面，中国探索实践的行政体制改革，不同于国外的行政体制改革，西方国家自20世纪80年代以来兴起新公共管理改革，其核心理念为借鉴私营部门的组织管理运营思想、理念和方法，以提升政府部门的“3E（economy,efficiency,effectiveness)”，即行政的经济性（资源节约）、效率（投资回报率）和效能。中国的行政改革则既需要提高政府的效率，也需要转变政府职能，厘清政府与企业、市场、社会的边界，建设廉洁、透明、高效的有限责任型、服务型政府，构建“小政府、大社会、好市场”。换言之，国外新公共管理改革是对一个已经是有限责任、服务型政府的进一步改革，而中国的改革需要同时同步推进这些不同内容，因此，难度和阻力之大可以想象。

       本轮广东的行政改革探索，是按照国务院的大部制改革部署而以部门重组为序曲的。其中最大亮点仍是顺德的自发探索，使改革‘做实’并走向深化。其实，早在上世纪90年代初，顺德就成功进行了包括行政体制改革在内的综合体制改革，政府规模自此保持在一个较为精简的水平，政府效率和效能也较以往大为提高。过去改革的正面经验和对进一步改革的内在需求，为顺德新一轮改革奠定了良好的基础。2009年，在省委书记汪洋的大力推动下，顺德以大部制改革为突破口，开始了一系列行政体制改革。

       行政改革，可以从大部制改革入手，通过组织架构的调整，合并同类项，改革政出多门、交叉管理、部门职责不清的组织结构，为后续改革奠定基础。但大部制改革不是行政改革的全部和终结，政府职能的界定、效能的提升，从无限责任政府向有限责任政府（与此相对应的是权力从无限到有限的转变）的转变，政府作为服务业的一个公共性组织所应行使的提供公共服务和产品的职能和角色的再定位，改革、转变政府行政运行机制中阻碍市场、社会自组织、自发展的制度和方法，提高政府行政效率，从制度根源上消除滋生腐败的温床，这些都需要更深层次的改革，因而行政审批制度成为当前行政改革的重点。其中，对投资项目的审批制度改革成为难点和要点。同时，社会管理体制改革，社会组织的制度化、社会组织的培育和发展，成为政府改革的必需配套内容。然而要在一个全能型政府的社会中形成一些能够替代政府行使部分公共职责的社会组织，并非一朝一夕之事。但既是必由之路，该如何做？顺德的改革经验无疑给我们提供了一些有益的启示。3年来顺德从最初的大部制改革到当前的社会管理体制、行政审批制度改革、基层综合管理体制改革等，改革的深度和广度不断推进。。

       当然，行政体制改革中也遇到不少困难和阻力，行政改革是改革者“革自己的命”，除了改革动力来源之外，体制改革与现有法律制度也有冲突，比如，行政审批制度改革与现行行政法规的矛盾。此外，行政体制的本质要求上下对口，地方改革试点作为“孤岛”式的改革就往往遭遇到政府部门上、下不对口的问题和矛盾。尽管改革过程中充满各种困难和阻力，并且出现一些地方因而无法继续推行改革的情况，但仍有不少地区将改革坚持下去并逐渐获得支持。例如，在我们对佛山其他市、区的跟踪调研中，高明、三水、南海等市、区的大部制改革都得到了广大领导干部的认可和肯定，认为改革后的行政效率得以大大提升，改革前部门职能交叉、重复设置引发的互相推诿、职责不清的问题得到了改变，改革也受到了企业和当地群众的支持。实践证明行政改革有助地区构建制度优势。

    （岳芳敏撰写的前言，引自李芝兰、岳经纶、岳芳敏、梁雨晴编：《中国行政改革粤港的探索与启示》，中山大学出版社2014年3月版）