［学者新见］ 从财政预算审批谈人大制度改革

缪国亮

    新见解：（1）公共财政是指为社会公众提供公共产品的民主法治的财政模式。（2）政府官员不能担任人大代表。（3）我国人大代表结构应该是以专职人大代表为主，以兼职人大代表为补充。（4）大大扩充人大财经委的委员数量，并以专职委员取代兼职委员。（5）财政预算等财经法案的通过程序由现在的一次表决改为分两次表决：第一次是在财经委会议上由财经委委员表决通过（具有实质性意义）；第二次是把经财经委通过的财经法案提交全体代表大会表决通过。（6）任何部门、任何领导人都不应有批钱的权利。

    一、公共财政与人大制度

       我国是发展中国家，财政资金不充裕，公共服务投入不足，可是行政支出却存在着严重的浪费，公款吃喝、公费旅游、公车私用、建造豪华办公楼等现象屡禁不止。多年来，尽管中央和各级政府下达了一个又一个反浪费的红头文件，但行政支出中的挥霍浪费现象并没有得到有效的根治。怎样才能治本？我认为，首先要对公共财政的涵义有充分的理解，并认识到公共财政与人大制度有密切的关系。

        什么是公共财政？有一种比较流行的说法：“公共财政是满足社会公共需要的政府收支活动”，或者说，“公共财政是提供公共产品的财政”。按照这种说法，我国现在的财政已经是公共财政了。我认为，这种说法不够全面，有十分重要的内容没有提到。

       从历史来看，公共财政的形成离不开财政预算制度的建立^①。财政预算就是以立法形式批准的年度财政收支计划。在没有财政预算的时候，政府各部门收入支出的数量和项目由政府决定，难以体现财政的公共性。实行财政预算制度后，所有的政府收支都编入预算，由立法机构审议通过，具有法律效力，违背财政预算属于违法行为。这就在制度上保证了财政支出主要用于提供公共产品。立法机构通过财政预算来对行政机构的财政活动实行约束和限制，立法机构拥有财政活动的最后决定权，而立法机构是由社会公民选举产生的，是公共利益的代表。

       由此我们可以认识：什么是公共财政？公共财政是指为社会公众提供公共产品的民主法治的财政模式。提供公共产品，或者说满足社会公共需要，只是公共财政的涵义之一。采取民主和法治的方式是公共财政的另一个不可缺少的重要内涵。当前我国的公共财政制度不完善，主要是在民主和法治方面。采取民主和法治的方式，具体说体现为民主性、法治性和公开性。民主性即财政收支由社会公众代表决定。法治性即财政的全过程都依法进行。公开性即财政计划和执行结果要向社会公开。民主财政、法治财政、阳光财政体现了公共财政的根本特征。但这种常识性的观点在我国还未成为使用财政资金的许多政府官员的理念。

       为什么要由立法机构而不是政府来决定财政收支？马克思说过：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”^②。政府官员也不例外。公共选择理论认为，政府官员也是追求自身利益的“经济人”^③。因而，政府各部门在编制预算时尽可能地扩大行政经费，是一种经济理性的选择。公款吃喝、公费旅游、公车私用、建造豪华办公楼等行为是政府官员具有“经济人”特性的反映。所以，需要有一种制度对政府官员追求自身利益的行为进行有效的制约。

       假设一种理想的民主制度：人民选出代表自己意志的代表组成最高权力机构即立法机构，立法机构通过批准财政预算来决定提供公共产品的类型和数量，政府按照立法机构的决定提供公共产品。这样，有限的财政资金如何分配，是由代表人民的立法机构决定，而不是由政府决定。政府对财政资金的运用要受立法机构制定的制度约束并受立法机构监督。在这种制度下，财政资金的挥霍浪费必定难以出现。

       在现实生活中，这种最优状态并不存在。不论在哪个国家，财政资金的运用总会存在或多或少的问题。由于公共财政具有民主性、法治性和公开性，因而一般来说，公共财政制度越完善的国家和地区会越接近财政资金运用的“最优状态”，而公共财政制度越不完善的国家和地区会越远离“最优状态”。毫无疑问，当前我国政府对财政资金的运用是远离“最优状态”的，我国离真正的公共财政还有很大的距离。

       由立法机构决定和监督财政预算是公共财政的重要内容。因此，在我国，人大工作和人大制度与公共财政有密切的关系。可以说，我国公共财政的不完善，首先体现在人大审批财政预算的制度缺陷上。

    二、我国人大制度缺陷分析

       从财政预算审批的视角分析，当前人大制度的缺陷有以下的表现：

       一是人大代表的产生缺乏竞争机制。人大代表候选人名义上由选民推选，实际上是由单位领导提出。人大代表选举程序不过是个形式。很多选民对选举漠不关心，以敷衍了事的态度对待投票。至于选出的代表是否具有参政能力，能否在人大会议上对重大事项作出符合人民利益的决定，多数选民对此并没有认真地考虑。人大代表参政能力是人大能力的基础。从人大代表自身因素来说，人大代表参政能力的强弱主要取决于人大代表的知识、经验、学习能力、从事人大工作的时间与精力、责任心、正义感和勇气等因素。而人大代表产生机制是决定人大代表参政能力从而决定人大能力强弱的关键。有怎样的人大代表产生机制，就会有怎样能力的人大代表，也就会有怎样能力的人大。“一群人大代表比不上一个韩志鹏”（这是广州市人大代表、广州市原人大常委会副主任陶子基在对比人大代表与政协委员的作用时发出的感叹。韩志鹏是广州市政协委员。见《南方都市报》2013年1月21日报道）现象的产生首先源于人大代表的产生机制。

       二是在人大代表的构成中政府官员身份的人大代表占了一定比例。从现实来看，大多数政府官员并非物质利益的超脱者，而是在现实生活中追求自身利益的“经济人”，政府各部门在编制预算时尽可能地扩大行政经费就是“经济人”理性行为的表现。在人大决策过程中，官员身份的人大代表容易站在政府的立场上维护政府的利益。并且，官员身份的人大代表与非官员的人大代表相比，处于强势地位，有更多的话语权。政府官员参与审批财政预算，会使政治博弈出现有利于政府一方的结果，从而有可能通过不合理的财政预算。

       三是我国的人大代表大部分是兼职的。平时，人大代表忙于自己的主业，无暇顾及人大工作这个副业，用于研究分析财政预算的时间和精力都十分有限，也不易到选区去充分听取选民对财政预算的意见。人大审查预算力不从心，不利于预算编制的细化。

       四是人大财经委等专门委员会的成员数量过少且多为兼职。当前不少省份的人大财经委人员不足10人，而且不少委员是兼职的，审查预算显然人手不够。

       五是人大审查财政预算的时间过少。我国审查财政预算的时间只有开会前人大常委会初步审查的一个月和大会期间。每年一次的人大代表会议的时间长短，全国人大一般是10天左右，省人大是7天左右，市、县和乡镇人大就更少了。在会议时间短、议程多、任务重的情况下，大会安排预算审议的时间很少，地方人大只有一天甚至半天。在这么短的时间内，人大代表难以察觉财政预算中的存在问题，难以对财政预算作出科学合理的判断，从而对财政预算的审查流于形式。

       六是人大没有掌握全部财政分配权。由于预算编制不细，在预算规定的范围内把钱给谁用，一些政府部门和地方党政领导人有很大的自由处理权，他们可以自主决定对某些项目或某些地区拨款。“跑部钱进”现象，党政领导人拍板拨款现象，就是人大没有掌握全部财政分配权的结果。这些财政资金脱离了人大的控制，其运用离开了民主程序。这种制度容易滋生腐败，不是民主法治的公共财政制度。

       七是人大批准财政预算的方式不科学。我国人大在批准财政预算时，是采取捆绑式表决的做法，即一次投票表决包括总预算和各个部门预算的全部预算。在这种表决方式下，如果投赞成票，就会连不合理的预算也一起赞成；如果投反对票，则连合理的预算也一起反对。

       八是人大缺乏有效的预算监督手段。财政预算通过之后，政府是否依法执行预算，有无违反预算乱花钱，人大是难以有效监督的。虽然我国有审计机构审查预算执行情况，但审计机构隶属于政府，独立性不强，易受政府干预。

    三、我国人大制度改革设想

       针对当前人大制度存在的缺陷，我认为可以进行以下的改革：

       一是建立人大代表选举的竞争机制。把组织推荐人大代表候选人的做法改为由选民自主推荐^④，同时推广人大代表候选人和非候选人自我宣传的做法。特别是专职人大代表的产生必须要经过充分竞争的筛选程序。

       二是逐步缩小政府官员在人大代表中的比例，最终实现人大代表非官员化。在发达国家，一般不允许议员担任公务员、法官等职务。为了保证人大决策真正代表人民利益，我国的人大选举制度应该规定：政府官员不能担任人大代表^⑤。改革可采取渐进方式，也就是，先逐步缩小政府官员代表在人大代表中的比例，经过一段时期的过渡，最终实现人大代表非官员化。这改革过程首先要做的是实现本级政府官员不能担任本级人大代表。

       三是逐步扩大专职人大代表的比例。在发达国家，议员基本上是专职的，他们有很多时间和精力去审查和监督财政预算。2006年底，德国有多位议员因在大企业“兼职”赚取额外收入被媒体曝光。虽然德国法律并没有明文禁止议员从事兼职工作，但这种情况的出现还是令德国联邦议会颜面无光。德国联邦议会议长表示要对议员进行“严加管教”。专职人大代表不仅意味着有充足的时间和精力从事人大工作，而且意味着代表全民利益作重大决定。而兼职人大代表各有不同的主业身份，各自代表不同阶层和群体的利益。^⑥如果说中国特色的人大制度需要有代表不同利益的兼职人大代表共同参与决策，那也应该是以专职人大代表为主，以兼职人大代表为补充。因此，我国应该逐步增加专职人大代表，使他们在人大代表中占相当大的比例。同时，专职人大代表应该全部按专业特长进入人大各专门委员会并取代兼职委员。

       四是提高人大财经委的能力和权限。要逐步把具有财经专业特长的专职人大代表增加到人大财经委中，取消兼职委员，同时大大扩充人大财经委的委员数量。根据我国有较多兼职人大代表的特点，在财经委人员结构优化实现之后，应改革财政预算等财经法案的通过程序，由现在的一次表决改为分两次表决：第一次是在财经委会议上由财经委委员表决通过；第二次是把经财经委通过的财经法案提交全体代表大会表决通过。当财经委委员人数较多并且全部都是具有财经专业特长的专职人大代表的时候，第一次表决是具有实质性意义的。

       五是延长财政预算的审查期限。各国政府向议会提交财政预算草案的时间一般都在正式批准前的3个月至半年左右，美国国会审批预算要经过5个月时间^⑦。我国要改变预算审批时间过短的状况。首先，预算草案报送人大常委会初审的时间应该大大提前，以保证人大常委会有充足的时间初审预算；其次，预算草案送交人大代表审查的时间应该提前，人大会议期间人大代表讨论预算的时间应该延长，以保证人大代表有充足的时间审查预算。

       六是把财政分配权统一于人大。在发达国家，政府各个部门掌握的财权只有部门预算草案的编制权、预算内财政支出的支配和使用权，没有财政资金的分配权^⑧，行政长官也没有批钱的权力。我国的人大必须掌握全部财政资金的分配权：财政资金如何使用，分给哪些部门、哪些项目使用，全部由财政部门编入预算草案中，提交人大审批通过后执行。这要求把财政预算编制详细，包括专项资金分配的所有政府支出，都要把具体用途和用款单位写清楚。取消所有部门和党政领导人的财政分配权，任何部门、任何领导人都不应有批钱的权利。

       七是实行分项批准预算制度。借鉴国外经验，实行两次分项批准预算的做法：第一次是批准财政总收支及其分类的预算规模；第二次是批准根据第一次决议来安排的各个部门的预算，对各部门预算逐一进行独立审批。^⑨

       八是把审计机构由行政型改为立法型。从世界各国来看，国家审计机构隶属于政府的只有我国和韩国等少数国家，较普遍的是国家审计机构隶属于立法机构。为了更有效地履行审计监督职能，我国隶属于政府的审计机构应改为隶属于人民代表大会。^⑩审计机构成为人大的下属机构，可增强独立性，摆脱政府的干预，保证财政预算的执行结果符合人民利益。

    参考文献：

       ①张馨：《构建公共财政框架问题研究》，经济科学出版社2004年版，第139页。

       ②马克思：《第六届莱茵省议会的辩论（第一篇论文）》，《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第187页。

       ③吴易风：《当代西方经济学流派与思潮》，首都经济贸易大学出版社2005年版，第236-254页。

       ④⑤⑥上海财经大学公共政策研究中心：《2005中国财政发展报告——公共财政的信息、决策与职责》，上海财经大学出版社2005年版，第405页。

       ⑦上海财经大学公共政策研究中心：《2010中国财政发展报告——国家预算的管理及法制化进程》，上海财经大学出版社2010年版第240页。

       ⑧上海财经大学公共政策研究中心：《2006中国财政发展报告》，上海财经大学出版社2006年版，第324-325页。

       ⑨同上，第338页。

       ⑩上海财经大学公共政策研究中心：《2005中国财政发展报告——公共财政的信息、决策与职责》，上海财经大学出版社2005年版，第532-546页。

       （原载《人大研究》2013年第8期）