［科研成果］ 黄铁苗教授关于设立国家综合改革委员会的建议得到国家发改委领导批示

　   2013年4月中旬黄铁苗教授向国家发改委提交了《关于设立国家综合改革委员会的思考》一文，国家发改委体改司遵照有关领导的指示，认真研究黄铁苗教授的文章后向国家发改委有关领导写出报告。国家发改委主任徐绍史同志圈阅了体改司的报告并批示“诚挚感谢黄铁苗同志”。国家发改委副主任连维良同志也圈阅了该报告并作了批示。之前黄铁苗教授还写了《关于设立广东综合改革委员会的建议》由广东经济学会发送省委、省政府、省人大、省政协主要领导同志。

（2013年4月）

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关于设立国家综合改革委员会的思考

黄铁苗

　  最近召开的全国“两会”，启动了新一轮机构改革，这是十分必要的。但是，国务院的机构改革方案却没有设立不少人期待已久，有利于促进我国经济繁荣、社会进步、民生改善、法制加强和中国梦早日实现的顶层设计机构。本文特此提出，以便进行讨论。

　    一、问题的提出

　   为了深化我国经济体制改革，我国于1982年成立了国家经济体制改革委员会（以下简称体改委），各省及市也同时成立。体改委对我国的深化改革和扩大开放起了极其重要的推动作用，但是我国却于2003年撤销了国家及各地体改委。据不少老同志回忆那个阶段的改革时认为，当时是一个改革高歌猛进的年代，同时也是一个思想争鸣、环境较为宽松的年代。

　    笔者作为一个年过六旬的理论工作者，在不同场所听到过不少七、八十岁的老一辈专家学者对撤销体改委的反映：当时改革正处在攻坚阶段，却撤销了参谋部，没有协调部门，后来就出现了多龙治水，自己革自己的命，既得利益集团阻碍改革的现象。因而他们认为，我国当年撤销体改委是一个失误。甚至有学者公开撰文“怀念体改委”，认为当年直接推动中国改革20余年的体改委，其突破障碍的能力与胆识值得赞赏和怀念。曾任国家体改委主任的陈锦华在一篇文章中就写到“体改委消亡过早了，中国还不到这一步”。撤销体改委后，虽然将其并入了发改委，但发改委肩负发展和改革两副重担，担子太重，难免顾此失彼，使改革的职能被弱化。例如原国家发改委下设28个职能机构，与改革有关的只有“经济体制综合改革司”一个单位，各省市的设置也基本相同，例如广东省发改委下设20个处室，与改革有关的只有“经济体制综合改革处”一个处室，其职能全部在经济体制改革方面。这与习近平总书记提出的要注重改革的系统性、整体性、协同性的要求是不一致的。因此，有的老同志经过深思熟虑认为，中国过去30多年的改革，重点是经济领域，这是应该的，但按照习近平总书记的系统性、整体性、协同性的改革要求，下一步深化改革应该包括经济、政治、文化、社会等领域的综合改革。经济学家吴敬琏在一次接受媒体采访时曾说，我国应该有一个比较超脱的机构，来综合地、全面地研究经济、政治和社会的整体改革和配套改革，然后提交给中央和国务院讨论。因此，笔者建议在我国设立国家层面的高级别综合改革委员会。

　    二、设综合改革委员会与国务院机构改革方案是否一致

　   这里首先遇到的一个问题是，国务院已经进行了机构改革，国务院27个部门已经变成25个部门，若设立综合改革委员会增加了机构，与国务院机构改革精神岂不相违背吗？我认为，国务院机构改革表明我国遵循生产关系必须适应生产力发展要求，根据新的发展形势，适时调整生产关系，撤掉一些机构，如铁道部；合并一些机构，如国家食品药品监督管理局；重组一些机构，如国家海洋局和能源局等。可见，机构改革并不是一味减少机构，而是减少功能可以转换的机构，合并功能相近的机构，增加具有新的功能的机构，这项改革的目的在于转变政府职能、提高政府效率、切实提升政府管理的科学化水平。这一次改革不会一成不变，因为生产力是不断向前发展的，当生产力发展到一定程度，已经形成了的、具有相对稳定性的生产关系会对生产力会产生阻碍作用，到时还将进行新的改革。所以习近平视察广东时说，改革要不停顿。总之，生产力不断向前发展，生产关系必须或迟或早发生变革。从机构改革来说，必然是有减有增，减多增少，减繁增要，效率提高。就像机器的变革一样。科技进步及应用使机器由重到轻，由大到小不断发生变革。例如1946年诞生的第一台电子计算机重28吨，体积85立方米，占地170平方米，今天的笔记本电脑、掌上电脑，无论体积、重量都小到了人们难以想象的程度，其运行效率却不断出现质的飞跃。在这一过程中，同样是有减有增。减少的是其功能可以被替代或转移的部件，增加是其具有综合性能的核心软件，从而使电子计算机的性能提高、功能增加、动力增强、系统协调、效率提高。国家机器的管理机构也是如此，轻型化、小型化，小政府、大社会是必然趋势。在这一过程中，必然也是有减有增，不是只减不增，没有核心软件的增加，就不会有过多附属部件的减少。综合改革委员会在政府机构中就属于具有综合性能的核心软件。因为它处于利益超脱地位，可以专注国家机器如何克服进步阻力，促进社会进步的性能提高、功能增加和动力增强等问题的顶层设计，这对社会进步的作用是难以估量的。这次国务院机构改革虽然没有设立这一部门，但全国政协委员、中央政策研究室副主任施芝鸿3月11日接受《羊城晚报》记者采访时透露：“是否要立即恢复体改委或体改办，国家也还在讨论中。”这次国家层面的政府机构改革方案虽然已经出台，但下一步的改革应重点考虑这一问题；同时，建议在省市机构改革中允许一些地方先行先试，在政府机构改革中，设立综合改革委员会，以起到探路和试验的作用。

　    三、在我国设立国家综合改革委员会的必要性

　    （一）落实党的十八大和习近平总书记重要讲话及全国“两会”改革精神的需要

　    深化改革是党的十八大和习近平总书记视察广东讲话和全国“两会”的重要内容，十八大报告明确提出：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。如何深化改革，从哪些方面进行改革，都需要深入进行研究，并且拿出具体方案。没有一个专门机构，就只能是大家都喊要改革，而改革的内容却很难落到实处，有了一个国家层面的高级别综合改革委员会就可以从顶层设计的角度专司其职。

　   （二）解决社会经济发展中存在和发生的新问题的需要

　    改革开放以来，我国社会经济快速发展，同时，各种问题和矛盾也不断出现，尤其是现在，已经达到了矛盾的突发期。毋庸置疑，随着我国社会经济的进一步发展，各种问题和矛盾会更多出现。如何解决这些问题，需要有一个专门的机构密切关注社会经济发展中积累的问题，即将出现的问题，未来可能出现的新问题等等，并对这些问题进行具体分析，有针对性的拿出解决问题的方案。综合改革的艰巨性、复杂性、长期性等特点决定了只有高级别的国家综合改革委员会才能义不容辞的担当起这一责任。

　   （三）制订合理的改革方案和政策的需要

　   我国撤销体改委后，许多改革方案都由各部门自行制定。在利益的驱使下，不少既得利益部门从自身利益出发，极力维护现有利益格局，阻碍改革，显然是不合理的，这在很大程度上是我国分配体制改革方案提出了八、九年，至今才迟迟出台的一个重要原因。设立国家综合改革委员会就能超脱不同部门的利益局限，从全局利益出发，协调各部门的利益关系，制定有利于社会和谐稳定发展，使全社会各阶层都能接受的相对合理的改革方案和政策。

　   （四）从整体深入推进改革的需要

　   我国经济体制改革已经取得了巨大成就，下一步的改革必须从经济、政治、文化、社会等方面，整体综合推进。事物是相互联系，相互作用的，改革也是如此，某一方面的单兵突进的改革会遇到其他因素的制约，使其进展受到阻碍。例如我国的经济体制改革就是如此，在许多方面，没有政治体制改革的配套，经济体制的改革就不能深化，改革也就难以从整体上推进。改革必须全面、整体、协调、系统、综合地进行。设立高级别综合改革委员会，顾名思义，其职责就是从经济、政治、文化等方面综合研究改革问题，并制定出相应的改革方案。

　   （五）确保我国依靠改革红利再创辉煌的需要

　   李克强总理指出，我国今后的发展虽然不再有人口红利，但改革依然是我国的最大红利。我国过去30多年取得的成就，虽有人口红利的因素，但更多是改革红利的结果。改革是决定当代中国命运的关键抉择，改革是我国发展进步的根，是我国兴旺发达、实现民族伟大复兴的魂，过去是这样，现在是这样，将来更是这样。可见，设立国家层面的高级别的综合改革委员会，是改革继续向前推进的现实需要。

　   四、国家综合改革委员会的职能

　   （一）为国家提供改革方案和决策依据

　    针对我国不同时期经济社会发展的实际，从全国整体或不同部门、行业、区域存在的带有全局性的问题出发，就如何深化改革提出方案，为党和国家的正确决策进行顶层设计。

　   （二）协调不同部门的利益关系

　    从全局利益出发，对改革过程中已经出现或可能出现的涉及多部门的利益矛盾进行协调，制定并推行有利于社会和谐，整体协调发展的方案。

　   （三）深化党和国家的改革精神

　   针对不同时期党和国家提出的改革精神，结合我国实际，拿出有利于党和国家改革精神的落实，同时有利于我国社会经济发展的具有可操作性的改革方案。

　   （四）关注国内外值得我们学习和借鉴的改革经验

　   在对国内外相关改革信息进行收集的基础上，研究我们如何借鉴人家的成功做法和经验。

　   （五）研究为我所用的人类文明成果

　   从宏大的历史跨度和广阔的全球视域的结合上，研究人类不同历史时期创造的文明成果的背景、内容及其历史影响，提出我们如何有比较的学习、借鉴人类的文明成果的途径。

　   （六）探索经济社会发展规律

　   从过去、现在和未来的结合上，研究人类社会，重点是我国经济、政治、文化、社会、环境发展的特征，探索其发展规律。尤其是总结我国改革开放以来的经验教训并揭示其规律。

　    五、组织架构和组成人员

　    （一）组织架构

　    为了充分发挥国家综合改革委员会的作用，该委员会直接隶属国务院领导。由一位副总理兼任主任，并设常务副主任和副主任若干名。

　    下设：1.综合改革研究中心；2.综合改革协调司；3.经济改革司；4.政治改革司；5.文化改革司；6.社会管理改革司等。

　    （二）组成人员

　    从我国党政机关、社科研究部门、高等院校，通过一定的考核形式招聘一批思想活跃，热心改革的专职人员；另外从这些部门和国内外有关部门聘请一批兼职特约研究人员。

　    六、国家综合改革委员会近期需要开展研究的理论问题和设计的改革方案

　    （一）近期需要深入研究的综合改革理论问题

　    主要有：我国深化改革开放的理论创新问题研究；中华民族伟大复兴问题研究；我国吸收人类文明成果问题研究；中国特色社会主义理论的发展历史与理论逻辑及其发展趋势研究；我国改革开放的成功经验与规律研究；我国处理政府与市场关系的过去、现在及未来研究；“一国两制”与大陆在海峡两岸中的作用研究；深化国际合作与保证国家安全问题研究；我国扩大人民群众参与社会管理问题研究；我国发展社会主义文化，增强文化软势力问题研究等等。

　    （二）近期需要设计的综合改革方案

　    主要有：贯彻落实党的“十八大”和习近平总书记重要讲话精神的方案；落实国务院政府机构改革方案；加快推进转型升级与狠抓发展第一要务方案；落实今年中央“一号文件”精神与深化农村改革方案；扩大内需改革方案；进一步扩大对外开放方案；加快推进生态文明建设改革方案；加快城镇化建设与缩小区域发展差距改革方案；克服投资决策失误，实现投资科学决策改革方案；提高经济增长质量和效益改革方案；保障和改善民生与维护社会稳改革方案；进一步维护外来务工人员权益改革方案；加强和完善法制建设改革方案；坚决反腐防腐和加强廉政建设改革方案；治理“三公消费”问题改革方案；加强青少年思想道德教育改革方案等等。

　    （作者系广东省人民政府参事、中共广东省委党校经济学部教授）