［学者新见］ 法律与行政管理体制改革：制度变迁的辨证分析

岳芳敏    李芝兰

    新见解：

       2008年以来由国务院发起的又一轮的行政管理体制改革是否运用法律手段推进的？改革过程中，法律与行政管理体制改革是何种关系？

       通过观察广东省县级政府的行政体制改革试点，我们发现，法律与行政管理体制改革有着促进与制约的辩证关系。一方面，改革是应国务院依法行政纲要等法规制度要求而进行的；顺德和濠江区大部制改革方案和成果分别得到了广东省人大、汕头市人大的立法保障和认可，进一步保障了新制度的合法性。另一方面，在进一步的行政审批制度改革和社会制度改革过程中，出现了改革需求与现行法律制度相抵触的问题，法律不完善等问题，制约着整个改革的发展过程；广东实践表明，改革部分地运用了法律手段；改革路径程序也部分地向法律推进式改革转变。

       本文基于对广东顺德、濠江改革试点的跟踪调研和相关文献资料，探究在行政体制改革这一制度变迁过程中，法律作为一种现有制度，与现有的行政管理制度变革、新制度创立之间的辩证关系，期以理论上的探索来促进行政体制改革实践的深化发展。

       通过对广东当前试行的县级行政管理体制改革实践的观察，我们发现，改革与法律具有对立统一的矛盾关系，需要对此辩证地分析。一方面，法律成为改革的保障，另一方面，现行法律又制约着改革的推进，改革与法律存在冲突。针对这一事实的深入剖析，有助于改革的推进。

       我们认为，广东试点中的县级行政改革在尝试走法律式推进的路径，但这种依法推进是有选择性的，是依照有利于实施改革的法律而推进的。有选择的法治必然使改革在推进中遭遇现行法规的制约。顺德改革因为有省委省政府的全力支持而得以推进。但行政改革的全面深化取决于能否突破现有法规的制约，改革必须依法推进。否则，改革试点经验推广性不强，即使在其他市县推行，行政体制改革也会流于形式，不可能取得突破性成功。这样，建设法治政府、转变政府职能的改革目标就难以实现。

       行政体制改革是一个系统工程，需要全局、系统的思维和改革的联动。否则，局部的试点、地方的创新可能因缺乏顶层设计、受国家层面的法律制度的制约而难以推进，最终可能以失败而终结。

       那么，如何通过顶层设计、依法推进改革？

       依法行政与政府自身改革中的依法改革是相互依赖、相互推进的。改革就是要突破哪些与经济社会发展不相适应的法律制度。允许突破、试错的改革创新氛围和支持是改革的必须条件。改革是为了实现更好的法治、更好地依法行政。另一方面，改革需要法律的保障，使改革成果得以通过制度化而固化下来。

       行政体制改革需要顶层设计，需要构建一个有利于改革全面推进的多层级的法制系统和管治体系予以保障。一方面，在完善行政法体系的过程中，国家层面制定总体上的行政法规，具体细则由省级地方政府人大确立。另一方面，在行政改革中，国家层面先制定相应的行政改革法，允许改革在依照一个程序后突破现有法律法规某些不适宜的具体规定，进而根据适当程序修订相关法律法规。

       （正文载《马克思主义与现实》2013年第1期）

    注：李芝兰系香港城市大学政治社会学系教授