文章字号:

朱正威、吴佳|中国应急管理的理念重塑与制度变革——基于总体国家安全观与应急管理机构改革的探讨

转发:中国行政管理(微信公众号)  时间:2019.07.26

  [摘 要] 转型秩序内生的复杂社会风险持续不断地对公共治理提出挑战,防范和化解社会风险的美好生活需要推动着政府重塑治理理念与制度体系。作为公共安全治理新的实践动向,总体国家安全观与应急管理机构改革为中国应急管理发展提供了新的观念背景与制度基础。新时代的中国应急管理注重安全与发展的共生共在,强调公共生活中的个体安全体验,并在制度化预期的风险防控中将应急管理体系建设推向公共安全治理的全过程。同时,专业化、职能化的制度调整方向为应急管理的组织变革与政府再造提供了新的机会。面对这些应急管理的实践变迁,学术研究需要从法制体系重建、预案体系变革、协同联动机制再造、公共治理能力提升等角度展开和拓展相关研究议程。

  [关键词] 总体国家安全观;应急管理机构改革;制度变迁

  一、复杂社会风险与公共安全治理压力

  德国社会学家贝克从创新现代化分析范式的角度揭示了“风险社会”在人类现代化道路中的独特意义,指出了其作为现代性的自反性结果存在于人类社会的必然性。中国的现代化进程无可避免地伴随着风险的生产、演化与治理。同时,与单一的自反性后果相区别的是,我们在事实上遭遇了工业化与后工业文明时代的各种结构性症结,即所谓的“共时性困境”。[1]这在具体的公共生活中,体现为不同层次和领域的社会风险基本成为常态,而自然灾害、事故灾难、公共卫生与社会安全等领域的风险生产与管理活动往往与社会脆弱性滋长、安全治理理念滞后、制度供给缺失等多重逻辑密切相关。面对转型中国的复杂场景,公共安全治理在“环境—理念—制度”维度上有如下表现。

  在风险环境上,风险源的潜伏性与关联性不断增强。由于人类理性的限度和“有组织不负责任”的存在,社会风险短期内不易进入政策议程,具备较强的潜伏性。同时,看似单个领域的社会风险往往和系统的社会因素相关联,不论原因还是结果,均形成了复杂的风险结构。例如,对于深圳的渣土滑坡事故而言,在漫长的风险生产链条中,城市渣土累积的安全风险显得既隐蔽又系统。除了受纳场排水系统不达标、渣土堆积过高这些技术原因之外,违规审批、权力寻租等深层次问题也为事故的发生埋下了祸根。同时,事故引发的生命安全威胁主要是当地的低收入群体,这又与“空间不平等”的问题相勾连。因此,事故的起源看似是违规投放城市垃圾的行为,但其潜在的要素和引发的系统后果却广泛存在于社会生活的诸多领域。随着社会风险系统效应的增强,应急活动在更深层次上面对是社会结构的总体背景,时常因为资源有限、协调不力等出现组织失灵的情况。可以说,风险环境中不断增添的复杂性,对应急管理体系的适应性变革提出了挑战,使“有效防范各类风险连锁联动”[2]成为当前中国公共安全治理面临的重要课题。

  在安全理念上,公共安全在美好生活需求中凸显出重要地位。党的十九大报告将新时代的主要矛盾表述为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,美好生活超越了传统的物质文化范畴,它是在一定物质需求得以满足之后出现的综合性、发展性以及个性化需求。当前,物质文化需要成为大多数中国人已经实现的生活目标,更加美好的生活理想指向了公平、法治、民主、健康等。安全,正是这些美好生活理想中的重要组成部分。贝克将这种逻辑论述为“我饿”到“我怕”[3]的转变,即由温饱满足过渡到风险规避。“我怕”的社会心理机制塑造了社会公众在风险情境中的行为选择。如邻避项目在上马前遭遇的社会阻力,政府在自然灾害与事故灾难应对中面临的问责压力,转基因、雾霾、假疫苗等引发的风险争议……社会公众在公共事件中表现出的风险忧虑从侧面印证出安全需求的不断增长。随着互联网时代的崛起和自媒体的迅速发展,风险信息的流动性推动了风险知识的广泛传播,使得应对突发事件的政府行为面临着深度拷问。

  在制度建设上,风险的制度化预期与管理的压力增加。我们常常用“压缩的现代化”形容转型中国的秩序特征,刻画多重社会运行逻辑交织在一起的复杂场景。这种压缩式的特征带来了一个后果:“既加强了风险的生产,又没有给风险的制度化预期和管理留下时间”。[4]换言之,我们在尚未做好充分制度准备的情况下,却已经面临着诸多需要妥善处理的突发事件,即风险的生产与制度供给之间存在某种程度的断裂。实践中,这一后果表现为政府对那些“并非呈现突然发生、变化剧烈的特征,但脆弱的情况、压力多年来一直暗中滋长,并有可能由量变引发质变、最终爆发意外事件”[5]的潜在危机并未呈现出良好的治理绩效。传统应急管理活动的注意力配置主要是集中于危机事件发生后的应对,而对事前的防控未能形成更加有效的策略体系。在制度供给与风险态势不相匹配的情况下,推动应急管理的有效制度供给具有强烈的现实必要性。

  面对复杂的风险环境、日益强烈的安全需求及制度变革压力,中国应急管理应当做出系统的观念回应与制度供给。总体国家安全观的提出与应急管理部的设立,便是其中的标志性举措。

  二、总体国家安全观与应急管理的理念重塑

  公共安全理念发展的一个标志性事件是国家总体安全观的提出。五年来,这一时代性、系统性的安全理念阐述,为中国公共安全体系的建设和发展提供了新的价值指引和整体性的实践目标。作为中国共产党在国家治理中的一大观念贡献,总体国家安全观同其他所有治国理政的思想、原则、方法等具有内在逻辑的一致性,即人民主体地位是国家安全体系建设的基点。自2003年的SARS事件以来,中国应急管理实践在事实上呈现出越来越强的人本内涵。以全国哀悼日这一国家仪式为例,新中国成立以来,下半旗寄托哀思的国家行为,主要针对为党和国家有杰出贡献的已故领导人以及遇难烈士等。1990年颁布的《中华人民共和国国旗法》曾规定:发生特别重大伤亡的不幸事件或者严重自然灾害造成重大伤亡时,可以下半旗志哀。[6]这一法条的实践以2008年的汶川大地震为标志。国务院将5月19日至21日确定为全国哀悼日,实行下半旗志哀。此后,玉树地震、甘肃泥石流等自然灾害事件中,均出现了降半旗的国家行为。设立全国哀悼日和国家仪式的调整与转变,彰显了应急管理对公民生命安全的尊重。新时代的公共安全,正被视为新的民生内涵。正如习近平总书记所言,“平安是老百姓解决温饱后的第一需求,是极重要的民生”。[7]在全面建成小康社会的战略路径中,“平安”被赋予了更加重要的内涵,它不简单体现为社会治安综合治理的目标导向,而被理解为现代中国公民首要的公共生活需求,是需要执政党重点关注的一项民生议题。可以说,以个体生命安全为保障、以民生建设为定位的公共安全理念,为新时代中国应急管理的变革与发展奠定了总体基调。

  在贯彻落实国家总体安全观的基本方略中,习近平总书记提出,“发展是安全的基础,安全是发展的条件”。[8]“发展—安全”这对关系的战略性描述,对于处于崛起进程的现代中国而言,有着特殊意义。尤其在发展主义占主导逻辑的国家秩序中,“经济发展是国家目标体系中的优先选择”,[9]这在改革开放的指导性话语中体现为“发展才是硬道理”。长期以来,中国社会在高速城市化、工业化的驱动下,衍生了大量的发展性风险,这些风险部分演化为严重的公共安全事件。例如,危化品爆炸事故、大型集会活动的踩踏事故、工业污染酿成的恶性环境污染事件……由发展带来的风险后果,越来越成为阻碍发展本身的结构性因素。安全与发展的统一,基础与条件的相互影响,不仅仅意味着安全理念更加深度地嵌入了发展进程,更意味着安全本身正在形塑一种新的发展观与发展方式。顺应全球治理的新潮流,总体国家安全观将传统安全与非传统安全统一起来,尤其重视人口、资源、环境等非传统安全议题,呈现出“广义安全”的新特征。习近平总书记将新时代重大风险防范的主要领域聚焦为“政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设”[10]等,将重大风险的防控与化解同民族复兴的总体进程相勾连。可以说,总体国家安全观议题丰富,内涵广泛,在外延上远远超出传统公共安全的职能范畴,已经把关涉现代国家发展与核心竞争力的全领域、全要素整合进了一个统一的国家安全架构。

  可以发现,不论是宗旨、方略、还是内容,总体国家安全观的这个“总体性”,在本质上是现代中国治国理政的总体领域和基本环节,它的价值追求和整体布局恰与国家治理的主题、框架、内容等同构,已经成为覆盖国家治理全过程、全领域的总体性要素。因此,新的公共安全认知逻辑,意味着发展与安全的共生共在,公共安全体系的建设与完善已然成为衡量国家治理体系与治理能力的一项具有全局意义的实践维度和价值标尺。尽管在内容上应急管理的对象只是总体国家安全的子集,但其内在的人本要义、发展与安全相同构、关注多种安全议题的相互关联等思想,为应急管理的制度变革与发展提供了丰富的思想资源。

  三、应急管理的科层结构调整与功能再造

  应急管理部挂牌成立一周年来,各地应急管理部门“三定方案”陆续出台,调整了应急管理的科层体系,使之按照新时代美好生活需要的系统原则开展应急管理活动。科层制的相关理论与实践,一直是行政国家的基石,这种组织现象构成了现代公共生活的一项基本载体。毫无疑问,科层制的运行承担了稳定社会秩序的功能,但就不同领域的不同治理问题而言,科层制的回应并不总是显示出较强的治理绩效。不论是韦伯式的传统科层管理特征,还是西蒙的行政科学诉求,都主要针对确定环境的线性管理。[11]而风险情境的不确定性特征显著,尤其在多重风险叠加的复杂环境中,科层组织回应的前瞻性、灵活性、有效性等面临障碍。直面这样的基本事实并推动制度变革才可能真正改善突发事件应对的治理绩效。因此,“调整组织结构、再造治理功能”[12]显得尤为必要。总体上,评估应急管理部挂牌一周年来的机构改革进展,新的应急管理机构在制度运行上围绕行政地位、部门重组、技术创新、治理流程、队伍建设等五个方面表现出了新的变革特征。

  (1)行政权威的升格与管理目标的重塑。之前的国务院应急办是一个综合性的协调机构,尽管它发挥着应急体系运转的枢纽作用,但其掌握的行政资源较少,缺少足够的行政权威。新的机构改革实践,将应急办的应急管理职责同其他多个相关职能部门合并,升格为全新的应急管理部。它的角色被定位于“国家应对特别重大灾害指挥部”,[13]旨在实现统一领导、权责一致与权威高效,承载着构建“中国特色应急管理体制”的宏大使命。[14]可以看出,应急管理部的设立,使得应急管理活动获得了更多的行政资源,机构的升格和更高标准的职能定位为应急管理的常态化与专业化创造了良好的制度条件。

  (2)以问题为导向、以职能为主线的部门整合。由于不同的应急职能分属不同机构,跨部门、跨领域、跨地区的协同问题长期以来都被中央高度关注。类似针对不同自然灾害的委员会、指挥部等协调性组织,自新中国成立以来就存在于机构体系之中。随着应急管理的变迁,多部门的协同联动也越来越成为常态。应急管理部的设立,除了沿袭多部门协同的机制传统以外,更在体制上以突发事件的问题为导向,依据自然灾害和事故灾难的应对职能将国家安全生产监督管理总局、公安部、民政部、国家林业局等10个部门中涉及到的13项应急管理职能整合进统一的职能架构。直接回应自然灾害与事故灾难的治理需求,用问题驱动职能整合,以体制重构的方式打破原有的体制藩篱,是应急管理制度变革的新趋势。

  (3)技术赋权与整体性政府建设。新组建的应急管理部正在着力建设国家应急管理信息网络体系,它与职能重组相统一,通过实实在在打破信息孤岛的方式实现全国应急管理的数据共享,为有力的政策执行与有效的公众参与提供优质的信息平台。实际上,技术手段的改进并非仅仅遵从技术逻辑,更包括基础性的制度背景与组织设计。应急管理部的设立,十分重视“从物理叠合到化学反应,不仅完成1+1等于2,更致力于实现1+1大于2的制度效能”。[15]这为机构改革提出了更高层次的要求,即真正追求机构设置的整体性与合力,理顺职能关系,实现有机重组与功能再造。制度逻辑与技术理性相互衔接、相互促进,在事实上促进了整体性政府建设。同时,新的应急管理体系强调对央地关系的统筹,明确“分级负责与中央统一响应支援”,[16]将地方主体责任与中央权责相结合。技术创新、部门整合、央地统一的思路与做法,将有力推动应急管理的科层体系重构。

  (4)应急管理的流程再造与风险防控的制度设计。整合的10个部门涵盖应急管理的多项功能,包括防灾、救灾、灾后重建、风险评估、安全监管等。由于此前存在职能分散的情况,应急管理活动的全流程在事实上被人为切割成各个部分,且不同部门分担流程上的各个环节,信息流失与应对迟滞的情况时有发生。整合后的统一应急部门,将上述贯穿全流程的应急功能进行衔接,形成“首尾相连、循环往复、持续改进的管理闭环”。[17]同时,这也意味着新时代的应急管理活动整合了突发事件的事前、事中与事后。突发事件的预防属于应急管理的薄弱环节,统合性的流程设计有望为风险防控提供更加有效的制度供给,增强应急管理的前瞻性。

  (5)专业化的队伍建设与问责机制改善。自然灾害与安全生产事故的应对具有较强的专业性,逐渐提升应急管理队伍的专业化水平才能更好适应新时代的公共安全需求。《国务院机构改革方案》规定,“公安消防部队、武警森林部队转制后,与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量”,扩大了应急救援队伍的力量基础。方案同时规定,“采取符合其自身特点的职务职级序列和管理办法,提高职业荣誉感”,[18]进一步对激励机制的完善提出了方向。十八大以来,反腐力度空前加强,为重塑科层体系注入了强劲动力。自然灾害,尤其是事故灾难应对中暴露了不少以权力寻租为代表的违规违纪行为。针对这些行为的政治巡视和社会监管,倒逼了公务员体系的自我净化,为应急管理的队伍建设营造了良好的政治生态。

  总体上,应急管理的制度变革从资源、职能、技术、流程与人力等多个角度,进行着科层体系的重构,具体的操作方法和实现机制深刻影响了中国应急管理体系的改革与发展。同时,新的观念演进和制度变革,也会出现值得关注的新议题,需要理论界以新的知识供给予以回应。

  四、讨论:变革进程中的应急管理新问题与知识生产

  理念重塑与制度变革过程,既为中国应急管理带来了新的趋势,同时也衍生了新的问题。新理念与制度形式的出现,一方面需要回应同旧体系的关系,另一方面需要回应环境变迁所带来的新的治理需求。我们的应急管理研究要充分回应真实的公共生活,对风险事件的发生机理和政策选择提供符合经验的学理阐释,同时又要回答更高水平的应急管理如何可能这一重要的实践问题。立足于总体国家安全观的思想指引与战略要求,针对应急管理改革伴随的新趋势,我们认为以下四个方面的实践问题与研究面向值得认真关注。

  (1)实现中国应急管理的法制重建,加强应急管理的法治化探讨。应急管理机构改革一年来,传统应急管理中的部分结构性弊病得到了解决,但它同样存在一些新的问题有待进一步调整和完善。例如,应急管理部的主体功能是针对自然灾害与事故灾难,而“应对法”的对象还包括了公共卫生与社会安全事件。因此,应急管理部的职能职责尚需体现在“应对法”之中。相关部门整合之后,涉及大量的部门规章需要统合。“应对法”的适用范围、执法主体、事件等级确认等需要在新的制度背景下通盘考虑。首先,国家层面要适时修订《中华人民共和国突发事件应对法》,同时出台相应的政策性文件。诸如重大突发事件风险评估、社会力量参与应急救援、信息报告员、征用补偿、志愿者参与应急救援、财政支持的巨灾保险体系等都需要根据应急管理制度的变革发展做出法律层面的修订与完善;其次,地方层面要进一步在“三定方案”的基础上完善应急管理的地方立法体系;同时,还要加强机构改革之后的配套职能制度建设。总体上,按照总体国家安全观的思想内涵,应急管理应当拓展到事前、事中、事后的全过程,其法治化探讨,也应当拓展相关的领域与环节,为中国应急管理的法制重建提供知识基础。

  (2)尽快启动新一轮应急预案修订,拓展预案体系变革的相关研究。预案的制定和执行,是突发事件应对的重要构成。某种意义上,预案的制定和执行,是我们分析政府应急活动的基本窗口,它关系着突发事件应对的成败,也反映着政府部门的结构与功能。现有的应急预案,是根据机构改革前原有各个部门的职能与机构制定的。而应急管理机构改革,明确了应急管理部门新的职能范畴,调整了诸多部门的职能关系,这使得原有预案总体上难以适应新的情况。因此,亟需按照总体国家安全观与应急管理机构改革形成的制度规范开启新一轮的预案修订。同时,在应急管理实务领域,经常出现预案规定与实际响应存在较大偏差的现象。大量的预案体系与预案管理体系、预案设计的“上下一般粗”,以及预案的区域差异等问题对应急管理的实际效能产生了负面影响。审视这些问题,需要我们拷问预案制定、执行背后的科层运作逻辑,同时在实践场景中不断提升预案的科学性、合理性。这些实践领域的新旧问题需要专业的知识供给,需要及时跟进与系统解决。

  (3)重新理解应急管理的协同联动,探索权力重组、府际协调与政社关系等主题的内在逻辑。“我国突发事件表现出复合型的特点,应急管理体系暴露出综合协调难的特点,并逐步演化为阻碍社会经济发展的突出问题”。[19]应急管理的机构改革虽然以制度化的方式重新整合了应急职能,提升了协同水平。但这并不意味着协同联动的讨论获得了终极方案,因为应急管理部门首先要面对内部权力重组的有机性考验,各地的“三定方案”是否能真正实现权力重组的化学反应,尚需时间加以验证。同时,在府际关系的意义上,交通、公安、政法等系统与应急管理部门的协同联动,是改革进程中需要深入分析和明确的重点内容。同时,研究应急管理活动,应当透视其背后的社会理论图景,使得经验分析能够映射政府与社会的行为逻辑。应急管理面对的公共事件一般都具备较高的议题关注度,涉及纷繁复杂的政府语言、制度与行动,涉及不同类型的社会参与。政府与社会的合作关系在应急管理实践中越发凸显出重要地位。学术研究尚需进一步呈现突发事件应对中政社关系的变迁,注重揭示相关政社关系模式对应急管理活动的影响机理。

  (4)明确应急管理同总体国家安全观、公共治理能力等思想及内容的关系,从培育公共治理能力的角度拓展应急管理的研究图景。总体国家安全外延广阔,应急管理自然只是其中的子集。它对应急管理的方法论意义在于,首先是人本内涵、安全与发展同构、关注多种安全议题的思想资源。例如高度关注公民个体的公共安全体验,将应急管理理解为公共安全治理的全过程,探讨应急管理对象中潜在的多种安全类型等。其次是特定领域与特定内容的规定性,比如应急管理的职能范畴在国家安全结构中的位置。从这个意义上讲,理论与实践界都需要进一步明确应急管理在总体国家安全体系中的定位。同时,回到基础理论的分析格局中,此研究主题旨在回答一个重要的实践问题——如何从“灾难”走向“进步”?在灾害社会学的分析视野中,灾害本质上是一种社会现象,它源于社会结构或社会系统,灾害现象背后的社会性议题才是关注的焦点。换言之,我们不能仅仅就灾难现象研究灾难如何管理,而是应当将其视为一个窗口,深度解析社会结构与社会系统。因此,对公共管理而言,需要从灾难应对中学习与学会公共治理,挖掘和提炼其中蕴藏的公共治理条件、要素与内在逻辑。

  突发事件应对的历史与现实,折射着现代中国在政府建设、秩序稳定与“政社关系”重构方面的行为选择和制度后果。公共治理图景中的应急管理变迁研究,应当密切关注管理活动的价值诉求,关注政府透明性、责任性与法治水平,关注技术进步与制度创新的互动机理,关注政府与社会的相互赋能与相互增权等,以应急管理实践为突破口,凝练善治的中国经验。以上主题的罗列,只是从基本的方向呈现重要的研究议题,具体的研究问题还有待进一步明确和深化。总体国家安全观从发展的全视角认知公共安全,为应急管理体系的变革提供了新的安全哲学与价值尺度。而应急管理的机构改革,以科层体系重塑的方式回应了复杂风险的治理需求。审视公共治理的成长,不仅取决于是否解决了不同情境中的公共问题,更取决于我们在解决公共事务困局时如何升华问题的层次。从灾害应对中学习公共治理,就要求将应急管理的具体问题升华为“执政党领导力、政府执行力、国家动员力、民族凝聚力”等体现国家治理能力的系统性问题。因此,新时代应急管理体系的转型升级,正是在问题层次的不断升华中得以逐渐实现。明晰应急管理实践中不断出现的新问题、探寻这些问题的发生机理、找准问题升华的基本方向,是高品质应急管理研究必须具备的学术诉求与时代关怀。

  [参考文献]

  [1][4]贝克,邓正来,沈国麟.风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话[J].社会学研究,2010(5).

  [2][10]新华网.习近平:提高防控能力着力防范化解重大风险 保持经济持续健康发展社会大局稳定[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/21/c_1124021712.htm.

  [3][德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻译.南京:译林出版社,2003.57.

  [5]Mcconnell A.Overview:CrisisManagement,Influenc­es,Responses and Evaluation. Parliamentary Affairs AJournal of Representative Politics,2003(3).

  [6]第七届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国国旗法[EB/OL]. http://www.jincao.com/fa/01/law01.11.htm.

  [7]新华网.“平语”近人——习近平这样诠释“平安”[EB/OL]. http://opinion.people.com.cn/n/2015/0926/c1003-27637537.html.

  [8]中共中央党史和文献研究院.习近平关于总体国家安全观论述摘编[C].北京:中央文献出版社,2018.5.

  [9]Öni? Z.The Logic of the DevelopmentalState.Comparative Politics,1991(1).

  [11]刘鹏.风险社会与行政国家再造:一个行政学的阐释框架[J].学海,2017(3).

  [12]朱正威,吴佳,黄杰.复杂适应性视角下的政府风险治理——以兰州水污染事件为例[J].江苏行政学院学报,2016(3).

  [13][14][18]新华社.党和国家机构改革方案全文公布[EB/OL]. http://news.sina.com.cn/c/nd/2018-03-21/doc-ifysnhat1097446.shtml.

  [15]焦点访谈.机构改革正当时[EB/OL]. https://www.sohu.com/a/233523801_173768.

  [16]王勇.关于机构改革方案的说明[N].人民日报,2018-03-14.

  [17]上海观察.从“应急办”到“应急管理部”,折射出治理理念怎样的变化?[EB/OL]. https://www.sohu.com/a/225984512_275786.

  [19]高小平,刘一弘.应急管理部成立:背景?特点与导向[J].行政法学研究,2018(5).

中科汇联承办,easysite内容管理系统,portal门户,舆情监测,搜索引擎,政府门户,信息公开,电子政务