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探索“律师驻队”工作模式 破解城管执法难题

  导语:全面依法治国要求政府部门深入推进管理体制改革,确保严格规范公正文明执法。

  2016年7月15日的人民日报《内部参阅》[第28期(总第1319期)]刊登《“律师驻队”破解城管执法难题》(作者陈书爱、谢兰军)的文章(发至司局级),对“律师驻队”模式给予了极大的肯定与支持。以下为文章全文的节选。

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  深圳市南山区沙河街道认真贯彻党中央全面依法治国精神,运用法治思维,通过购买服务方式聘请专业律师常驻街道城管执法部门;驻队律师利用其专业、中立、权威等特点,为街道提供执法协助服务。“律师驻队”工作模式推动了城管执法由简单粗暴向严格规范文明转变,有效解决城管执法中执法难、执行难等顽疾,扭转城管队伍在群众中的固有形象,同时,辖区市容环境水平得到显著提升。

  一、背景动因

  2014年,习总书记提出“四个全面”战略布局,全面依法治国作为“四个全面”重要内容之一,上升为党中央治国理政的总方略;2015年12月,中央城市工作会议召开,会议强调要深入推进城市管理和执法体制改革,确保严格规范公正文明执法。当前,全面依法治国建设法治政府已成为全社会的目标和共识,各级政府必须牢固树立法治思维,坚持办事依法、遇事找法、解决问题用法的工作思路。

  城管执法是城市管理工作的重要内容,在实际工作中,城管执法普遍存在三方面问题:一是执法难以保证。城管违法行为成本低、覆盖广、易反复,违法者法治意识淡薄,暴力抗法事件频发,如今年6月西安城管与摊贩冲突造成执法人员一人死亡八人受伤;此外,城管执法手段有限,多需要其他部门配合,一定程度上增加了执法的难度。二是执行难以落实。一方面违法者多为小摊贩,流动性大,开出罚单后难兑现,造成处罚结案率低;另一方面部分城管执法队员执法不严,依法行政水平不足,影响到处罚的落实;三是执法权威性不足。各地积极探索城管执法新举措,从所谓“眼神执法”“鲜花执法”到“下跪执法”“碰瓷执法”,手段虽新奇百出但收效不大,反而进一步降低了城管执法部门的公信力,城管执法负面新闻仍频现,如延安城管“踩头”事件、湖南临武瓜农事件、海口秀英拆违粗暴执法等,城管执法部门日益被“标签化”,逐渐陷入“塔西陀陷阱”的尴尬,凡此种种,凸显了城管执法的困境和无奈。

  沙河街道位于深圳市南山区华侨城片区,是城市“二元结构”突出的街区,总面积27.3平方公里,人口约24.5万,其中流动人口16.4万,辖区内既有高档社区、旅游景点、大型商业综合体等,又有“脏乱差”的城中村聚集区。在城管执法工作中,既存在执法难、执行难、执法权威性低等共性问题,又存在城中村市容管理难、高档社区违建现象时有发生等个性问题。街道也曾轮番使用过围观式、守点式等多种执法手段,但成效不大,反而引起群众对城管执法的强烈反感,暴力抗法事件相伴而生,城管执法效果不明显。

  二、主要做法

  面对城管执法工作中的诸多困境,沙河街道以问题为导向,按照依法治国建设法治政府要求,坚持用法治方式解决执法难题,2014年6月通过市场购买第三方法律服务机构,由其派2名律师常驻街道执法队,为城管执法提供法治教育、随队执法、业务培训、案卷审核、代理申请强制执行等十项协助服务。2015年8月始,北京市中银(深圳)律师事务所创所合伙人、党支部书记谢兰军律师的团队委派董晓暾同志进驻南山区城管执法监察大队,整合南山区的8个街道的执法队的资源,对其进行业务指导、协调,全区联动、信息共享,取得了全区依法行政的新成绩和新经验。

  (一)优化执法方式,探索人性化执法。城管执法强制措施多以暂扣和没收违法物品、工具为主,因执法方式简单直接,易引起违法行为人抵触,导致现场冲突。实施“律师驻队”模式后,驻队律师结合法律法规及执法实操,协助执法队优化执法方式:一是改变直接对抗性执法方式,执法现场以固定证据为主,对违法物品、工具等事实证据进行固化,尽量少扣押物品,减少现场直接冲突。二是实行社会服务等非强制性执法方式。对于初次违反城市管理法律法规的当事人,本着教育目的,驻队律师依照相关法律法规并结合执法实际,制定当事人的标准条件以及社会服务效果评估办法,通过参加社会服务的方式对初犯者进行教育,截至今年6月,已对51名当事人实行诸如铲除小广告、清洗“牛皮癣”等社会服务工作。三是指导设立流动摊贩疏导区、探索建立违法行为人诚信档案等配套措施,通过使用行政指导、劝导示范等非强制性执法手段,推动城管执法向文明法治转变。

  (二)指导规范执法,强化执法监督制约。一是提前论证保障执法。对重大执法事项,驻队律师提前介入,会同执法人员开展法律论证,通过预设违法情况倒推执法注意事项,采取法律意见书等形式,帮执法队理清执法思路,研究法律对策,减少法律风险。二是案卷审核规范执法。驻队律师对行政执法过程中法律适用、执法程序、事实证据、法律文书等进行审查,发现有事实不清、证据不足、程序瑕疵、法律适应不当、文书填写错误等问题,第一时间进行指正,并提出法律意见。三是随队监督指导执法。驻队律师每周至少一次随队指导执法,协助一线执法工作,发现问题及时纠错,并进行书面登记,在每月案例分析会上讲评。

  (三)协助案件执行,树立法律权威。案件执行是行政执法“最后一公里”,关乎法律权威能否真正“落地”。驻队律师利用其身份特点介入案件执行环节,抓住大多数当事人“畏讼”“厌讼”心理,有效推动了案件执行,具体来说:一是督促当事人履行。对不及时履行《行政处罚告知书》或《行政处罚决定》义务的当事人,驻队律师发出《律师函》进行催告、催缴;对一年内出现二次超门店经营的店铺,律师还会发出《律师提示函》进行提醒,告知其再出现该违法行为将移交市场监督部门处理。经统计,律师催告后,90%左右的当事人会及时前来处理、缴纳罚款;经催缴后又会有7%左右当事人缴纳罚款。二是代理申请法院强制执行,对拒不履行处罚决定的当事人,律师协助执法队按照申请强制执行的要求,备好文书材料、事实证据等,向法院提出强制执行申请,打通了执法“最后一公里”的瓶颈。截至今年6月,驻队律师已代理申请法院强制执行案件14宗,法院均作出同意强制执行裁决,其中5宗已经执行到位。

  (四)增强培训实效,提升依法行政能力。一方面驻队律师长期与执法队员一起办公,24小时担任执法队伍的法律顾问,随时解答执法队员在执法过程中疑难问题;另一方面驻队律师紧贴执法实操、各地执法经验等对执法队员、执法辅助人员实行“菜单式”“模拟式”培训,内容既涵盖执法技巧、文明执法规范、典型案列分析、法律法规释义也包括职务犯罪预防等,大大提高了队伍的业务水平和理论素养。

  (五)开展法治宣教,执法普法有机结合。一是借鉴最高人民法院的判后答疑制度,把法治教育作为必经环节,违法者在处理行政处罚前,必须先到驻队律师办公室接受律师法治教育;驻队律师把执法依据、执法目的、暴力抗法后果等浓缩为《驻队律师法制教育告知书》进行宣讲教育。因没有直接法律利害关系,当事人能冷静接受律师面对面的普法教育。二是在执法中遇到不理解、不配合时,律师现场向当事人和围观群众进行解释疏导,既化解对立又起到了普法效果,契合了“谁执法谁普法”的要求。

  (六)协助沟通衔接,形成执法合力。城管执法多数情况下需要其他部门配合支持,驻队律师负责跟进城管执法与其他部门间的协调事宜。如在案件执行方面,向法院申请强制执行、向市场监管部门提出停业整改意见等,形成部门合力,多渠道推进案件执行;如在保障开展执法方面,向派出所申请制止暴力抗法等。对于行政部门怠于履行法定职权的行为,驻队律师通过法律意见书等形式进行协调,推动其他部门积极配合城管执法。同时,对于城管执法过程中涉及刑事方面的案件,由律师代理做好“两法衔接”工作,避免以行政处罚代替刑事处罚。

  (七)强化驻队律师整合协调,集中“法律外脑”促成效。针对南山区各街道执法队均有驻队律师但力量单一情况,南山区城管局聘请北京市中银(深圳)律师事务所进驻执法监察大队,担任区局驻队律师,整合协调各街道执法队驻队律师资源,总结驻队律师工作经验,组织驻队律师交流学习,将各街道单一的驻队律师力量集中为汇集包括监察大队和八个执法队全体驻队律师的强大“法律外脑”,共同解决处理疑难案件,极大的提高了“律师驻队”的实践效果。

  三、成效意义

  实施“律师驻队”引入第三方专业力量协助城管执法,不只是带来城管执法力量的“物理变化”,更是激发了执法方式、执法人员素养等方面的“化学反应”;不仅使城市管理工作效能、形象得到提升,也为基层社会治理法治化提供了新的路径。

   (一)增强了执法人员依法行政水平。通过针对性、实效性的业务培训,以及全天候提供法律咨询,大大增强了执法队员的法律素养和法治意识。以往靠经验、靠惯例解决问题的现象大大减少,遇到执法难题查找相关法律法规或咨询驻队律师成为工作习惯,执法人员法治思维明显增强,有法必依、执法必严、违法必究成为工作常态。

  (二)推进了规范公正文明执法。律师驻队通过优化执法方式,丰富执法技巧改变了以往简单粗暴的执法手段,增强了城管执法人性化;强调实体和程序全面合法,加强案卷审核、随队执法、案例分析等进一步使执法行为更加严格规范,丰富了对行政执法权力的监督制约举措。自实施“律师驻队”以来,街道执法队案卷在全区执法系统案卷评比中连续名列前茅,没有因行政行为违法被行政复议或行政诉讼。

   (三)营造了良好的法治氛围。驻队律师起到了执法与普法衔接作用,通过法治教育前置环节,让当事人更加深刻认识到自身违法行为。经统计,前来执法队接受驻队律师法治教育的当事人,每月约为150人,通过法治教育进一步拓展了普法渠道。同时,驻队律师协助督促违法者履行法定义务,代理申请法院强制执行,树立了法律的权威性,增强了群众对法律的敬畏,对强化群众守法意识、营造良好的法治氛围起到了推动作用。

   (四)提升了执法形象和执法效能。首先立案量、执行量大幅上升。2013年,街道执法队全年立案为138宗,执行60宗,执行率仅为43.5%;2014年实施“律师驻队”工作模式后,立案量上升至380宗,执行365宗,执行率为96.05%;2015年立案量为311宗,执行293宗,执行率高达97.34%。其次城管执法形象明显改善。随着业务素养、执法技巧的提高,执法过程中非强制性手段增多,暴力抗法事件显著减少,2012年为52宗,2013年为38宗,2014年下降至18宗,2015年仅为2宗。再次辖区市容环境大幅改善。实施“律师驻队”以来,随着城管执法力度不断加强,街道在全市57个街道、南山区8个街道中市容环境考核排名稳步上升,在多次季度考核中位列全市前列,辖区群众对市容环境满意度持续上升;特别是城中村内超门店经营、乱摆卖、夜间烧烤档得到有效遏制。如,2014年4月,白石洲城中村内某超市因超门线经营被街道执法队开出罚单,按照深圳市相关法规,该超市超门店面积为31.86平米,需缴纳罚款1.6万元,但该超市迟迟不缴纳罚款。同年6月份,街道实施“律师驻队”,驻队律师在研究完案情后,7月17日,向该超市发出《律师函》,超市法人代表接到《律师函》后,于7月22日到执法队前来处理案件,并于7月23日到银行缴纳罚款,该案件成为当年深圳市最大一宗超门线经营处罚案件,对其他超门店经营店铺起到了警示和教育作用。

  (五)促进了基层治理法治化。在城管执法领域基础上,街道通过梳理法律法规、设定律师介入环节、制定律师工作职责和流程,进一步在安监、租赁、计生、综治等科室(部门)实施“律师驻队”工作模式,提升街道各项执法业务依法行政水平,为基层治理法治化探索了新路径。例如,在安全生产隐患整治行动中,驻队律师针对执法问题提出法律意见建议,开展法律风险评估,依法依规处理行动突发应急问题,保证了整治工作自始至终沿着法治轨道运行,使得街道平稳有序地啃下了多个安全隐患“硬骨头”。

  沙河街道“律师驻队”工作模式的探索得到了上级的肯定和支持,南山区已在全区执法部门推广“律师驻队”工作模式;深圳市也在全市城管监察执法系统推广该工作模式;此外,广东、湖南、江苏等省内外不少兄弟单位前来学习交流,已有多个单位借鉴并实施“律师驻队”工作模式。

  (作者:陈书爱,深圳市南山区沙河街道党工委书记、主任,谢兰军,北京市中银(深圳)律师事务所党支部书记、合伙人律师)

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