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运用法治思维推进国家治理体系和治理能力现代化

  

  马俊军

  

  摘 要:十八届三中全会决定关于全面深化改革“总目标”和“时间表”的确定,与邓小平同志九二南巡讲话提出的制度定型化目标完全相吻合,继承和发展了邓小平同志的改革思想。十八届四中全会对全面推进依法治国作了总体部署,国家治理体系和治理能力的现代化本质是运用法治思维发挥法治在国家治理和社会管理中的基础作用,真正实现国家各项工作的法治化,依托法治的稳定性、严谨性、可预期性、可操作性,构建现代化的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,使各种制度的执行更加严格更加高效。

  

  

  关键词:法治思维  国家治理体系和治理能力现代化

  

  

  一.法治思维是推进国家治理体系和治理能力现代化的强大思想武器

  

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”习近平总书记就推进国家治理体系和治理能力现代化做了完整阐述,即“适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”笔者理解,习近平总书记的这一重要论断实质是强调,国家治理体系和治理能力的现代化本质上是法治化,即治国理政要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,真正实现国家各项工作的法治化,依托法治的稳定性、严谨性、可预期性、可操作性,构建现代化的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,使各种制度的执行更加严格更加高效。

  

  党的十八届四中全会通过的《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)明确提出“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”,习总书记在对十八届四中全会决定的起草说明中也深刻指出,法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,也就是说要实现国家治理体系和治理能力的现代化必须善于运用法治思维。法治思维是指主体在法治理念的基础上,运用法律精神、法律原则、法律逻辑和法律规范对各种社会问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程,其要点是合法性判断为前提,以公平正义为价值导向,以权利义务的分析为线索。法治思维既是方法论,更是价值观,在治国理政过程中,各个主体都能运用法治思维,就能实现执政党依法执政,政府依法行政,司法机关公正司法,全社会学法尊法守法用法,这正是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义,可见,法治思维是推进国家治理体系和治理能力现代化的强大思想武器。

  

  二、科学立法是推进国家治理体系和治理能力现代化的前提

  

  十八届三中全会《决定》在邓小平同志提出的战略目标基础上,进而提出推进国家治理体系现代化,实际上就是国家制度的现代化,通过立法手段使制度更加成熟更加定型是现代国家成熟的经验。虽然在2011年全国“两会”期间,十一届全国人大常委会委员长吴邦国宣布,一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的中国特色社会主义法律体系已经形成,五位一体的中国特色社会主义建设均实现了有法可依,我国已经步入了全面有法可依的新时代,但是目前我国立法仍然存在法律条文过粗可操作性不强、公民参与不足、重点领域立法突破不足等缺陷,因此十八届四中全会对全面推进依法治国部署了六项重大任务,排在第一位的就是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施。十八届四中全会的《决定》鲜明提出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。”可见,落实十八大及十八届四中全会关于科学立法的要求是推进国家治理体系和治理能力现代化首先要做的工作。

  

  (一)拓展人民有序参与立法途径,提高公民有序参与立法质量

  

  法律是全体人民意志的体现,科学立法首先要求就是民主立法、开门立法。现在我国很多法律最终是由人大讨论通过的,但是法律草案往往是相关行政机关先起草的,免不了把部门利益掺杂其中,这更加需要畅通公民有序参与立法的渠道,平衡不同群体通过立法表达的利益诉求。为了提高公民有序参与立法的质量,首先要提高公民参与立法的组织化程度,例如要发挥律师协会和企业家协会、消费者权益保护协会等社会组织和其他各种社会中介组织的积极性,在立法过程中充分表达相关利益团体的意见和建议。其次,要注意打捞沉默的声音,主动收集社会弱势群体对立法的意见和建议。再次,要提高立法听证会的质量,建立起相应的法定启动机制,健全听证规则,科学遴选听证代表,推动立法听证的常态化,克服立法听证的随意性,允许在立法听证会进行辩论,允许电视直播。最后,建立公民有序参与立法的反馈机制,对公众的立法意见无论是否采纳都应该书面反馈并说明理由,使得立法机关与公民有良性互动的机制,只有这样才能鼓励公民积极参与立法。

  

  (二)高度重视法律专家的作用,提高立法的专业化水平

  

  我国法律规定人大是立法机关,但限于人大代表的知识背景、行业背景、职业特点、兼职代表身份,我国人大代表的素质有待提高,特别是人大代表的法律专业素养亟待提高,人大代表中立法人才严重短缺是制约提高立法质量的一个短板,因此,在立法过程中要高度重视法律专家的作用,通过提高立法的专业化水平推动科学化水平的提高。十八届四中全会也明确提出,探索委托第三方起草法律法规草案,这个第三方往往就是由法律专家和行业专家所组成的。广东省人大常委会在这方面做了积极探索,一是组建地方立法研究评估和咨询服务基地。二是组建立法咨询专家库。为更好地强化专家参与立法的责任感,主任会议制定了立法咨询专家工作规定,对专家咨询的范围、职责、程序、经费保障等作了明确规定。例如社会关注度极高的《广东省信访条例》就是委托中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地分别起草。广东的实践证明,依托高校的地方立法研究评估与咨询服务基地很好的发挥了法学理论及法学学科的优势,发挥了知识密集、综合知识体系强的优势,发挥了专家学者和学生的优势,为提高地方立法质量起到了积极作用。

  

  (三)新时期立法应以精细化为导向

  

  改革开放之初刚刚结束无法无天的十年文革,百废待兴,要重新恢复法制建设,因此,囿于当时的历史条件,立法的指导思想是“有比没有好”、“宜粗不宜细”,也就是说要建立基本的制度框架。在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天,“宜粗不宜细”的指导思想显然已经不符合时代发展的需要,粗放立法带来的是法律条文笼统宽泛,法律责任虚化,不好用不管用,反而损害了法律权威,因此,新时期科学立法必须在立法的精细化水平上面下功夫,中国的立法将从大规模立法时代走向精细化立法时代。十八届四中全会也明确提出,完善法律草案表决程序,对重要条款可以单独表决,这就是立法精细化的表现之一。

  

  (四)重点领域的立法取得突破

  

  中国特色社会主义法律体系已经形成,并不是说中国的法律体系完美无缺,相反在一些改革深水区、利益胶着区存在立法空白、立法灰色地带以及既有法律落后时代发展的现象,例如《不动产统一登记条例》等千呼万唤不出来等。因此,要紧紧围绕“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标,落实习近平总书记和张德江委员长关于“凡属重大改革都要于法有据”的精神,重大改革须谋定而后动即先立法、后行动,在改革过程当中要做好法律的立、改、废工作,再也不能出现改革开放初期所谓“良性违宪”的现象。有立法权的各级人大常委会要用好地方立法权,制定五年立法规划和年度立法计划,督促有关方面加快立法步伐,推动改革急需的、重大的、有地方特色的、条件成熟的法律及时出台。如适应依法行政,建设法治政府的要求,抓紧制定《行政程序法》,《重大行政决策程序条例》;回应民众对法治反腐的热切期盼,落实十八届四中全会关于“加快推进反腐败国家立法”的要求,早日制定全国统一的《反腐败法》,将国家公职人员财产强制申报和强制公示制度载入刚性的国家法律,将大量的分散的党内反腐法规通过法定程序上升为国家意志等等。

  

  三、严格执法是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键

  

  在中国特色法律体系已经形成的情况下,中国建设法治国家已进入攻坚时期,攻坚克难的硬骨头在于严格执法,正如徐显明教授所言,法律的实施特别是法律准确、有效、全面、统一的实施成为法治建设新的主要矛盾,因此法律实施是提高国家治理能力的关键。中国和许多国家一样是个行政主导的国家,国家法律有80%是靠行政机关来执行的,所以行政机关能否严格执法、法治政府能否建立是实现国家治理能力现代化的关键所在,正因为如此十八届四中全会把深入推进依法行政,加快建设法治政府列为全面推进依法治国六项重大任务的第二项。

  

  (一)实现政府职能定位科学化

  

  十八届四中全会提出,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,依法全面履行政府职能。因此,行政机关严格执法首先要是明确政府自身的职能定位,如果政府职能定位存在“缺位”、“越位”、“错位”等现象,行政机关不作为、乱作为就难以避免,就难以实现国家治理体系和治理能力现代化。因此,政府职能如何定位问题,也就是政府该管什么、不该管什么,在整个行政体制改革中起到指挥棒的作用。为此需要妥善处理好政府和市场的关系,既要使市场在资源配置中起决定性作用,又能更好发挥政府作用,二者不可偏废。要把市场这只“无形的手”和政府“有形的手”有机结合起来,发挥各自优势,做到相辅相成、相得益彰,推动社会主义市场经济更有效率、更加公平、更可持续发展。要坚持市场优先原则,进一步划清政府与市场的职责边界,建立权力清单和负面清单,大力简政放权。同时,使市场在资源配置中起决定性作用,并不是否定或忽视政府作用。这就需要政府在尊重市场经济规律的前提下,政府要改善宏观调控和市场监管,加强和优化公共服务,创新社会管理,履行好环境保护职责,保持宏观经济稳定,维护市场秩序,促进共同富裕,弥补市场失灵。

  

  (二)深化行政执法体制改革

  

  权责交叉、多头执法、揽权诿责、有责无权等导致制度悬空、制度稻草人等现象,要推进治理能力现代化,需要着力要解决制度落地和制度效能的问题,为此必须建立权责统一、权威高效的行政执法体制。在横向上,应以“三定”方案为抓手,清晰界定各个执法机关职责权限,避免九龙治水互相推诿的现象,职能有交叉的执法部门实行大部制,科学配置执法权,整合执法资源,打造精简、统一、高效的执法队伍。在纵向上,应以直接面对群众、服务群众为导向,推进执法资源、执法重心向市、县、镇一级政府下沉,减少行政执法层级,基层政府及其职能部门适度扩权,实现各层级执法机关的权责利对等,着力提高基层政府及其职能的执法能力,破解小马拉大车的尴尬难题。

  

  (三)完善行政执法程序

  

  行政机关实施行政管理是否有严格的程序规范是区分法治政府与人治政府的分界岭,行政程序可以提高行政效率、遏制行政腐败、促进行政民主,然而,中国几千年的人治传统,形成了重实体轻程序的不良传统,当前行政执法实践中不重视执法程序的现象比较普遍,许多引发官民对立冲突的事件往往是不按程序办事引发的。因此,应把加强行政执法程序建设作为落实严格执法的重点工作,在全国统一的《行政程序法》仍未出台的情况下,各地方政府可针对行政处罚、行政许可、行政征收等常见执法行为,制定具体执法操作规程,切实做到要求具体、期限明确、步骤清楚、信息透明。

  

  (四)强化行政执法责任制

  

  实现国家治理能力的现代化,必须实现严格的行政执法责任制,以责任倒逼行政执法能力的提升,遏制执法牟利、选择性执法、消极执法等不良现象。依法行政不仅要建立权力清单还要建立责任清单,要根据有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿的要求,在分解执法职权的基础上,把具体的执法责任落实到具体的部门、机构和岗位执法人员。加强对行政执法的监督,核心是保障民众的知情权,要落实阳光政府的有关要求,让行政执法权在阳光下运行,以公开促公正。对有违法或者不当执法行为的执法机构和执法人员要严格问责,追究党纪政纪法纪责任。

  

  四、公正司法是推进国家治理体系和治理能力现代化要坚守的底线

  

  司法制度和司法能力是国家治理体系和国家治理能力的重要组成部分,也是维护社会公平正义的最后一道底线,司法是否公正、是否具有公信力是衡量国家治理体系和治理能力现代化的一个基本尺度,为此需加快司法体制改革。十八届四中全会对全面推进依法治国部署了六项重大任务,第三项是保证公正司法,提高司法公信力,第五项是加强法治工作队伍建设,这都是围绕提高司法公信力、努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义这个司法体制改革的总目标展开的。

  

  (一)对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度

  

  1、实施司法人员分类管理制度,把法院、检察院工作人员分为法官、检察官,司法辅助人员,司法行政人员,为法官、检察官设置符合司法职业特点的、独立于普通公务员的职务序列管理制度,选任更加严格、薪酬更高,通俗的讲就是对法官、检察官的要求和待遇都要高于普通公务员。

  

  2、建立法官、检察官员额制,一线办案人员一定是专业化、精英化、职业化、少数化、纯粹化的高端法律人才,例如上海改革的方案规定,司法队伍中法官或检察官占比为33%、司法辅助人员占比为52%、行政管理人员占比为15%,直接办案的司法人力资源得到充实,后两者某种程度是为法官和检察官服务的,司法机关的行政化和官本位色彩逐步得到淡化,法官、检察官在司法工作中的主体作用得到强化,一部分不适应办案要求的法官、检察官要分流、退出,各种资源要向一线办案人员倾斜,实现办案组织的专业化、扁平化,不办案就不能享受法官、检察官的各种待遇。

  

  3、探索既坚持党管干部原则,又能尊重司法规律的法官、检察官选任制度。在省一级设立法官、检察官遴选委员会,把好法律专业素养观,然后再走党内组织程序和人大任免程序,确保队伍政治素质和专业能力兼得,适当提高初任法官、检察官的任职年龄,提高准入门槛,减少地方对法官、检察官任免的不当干预,确保法官、检察官依法独立办案。

  

  4、以增强法官、检察官的职业尊荣感和使命感为目标,按照司法人员职业保障水平适度高于普通公务员的原则,建立新的司法人员职业保障制度。法官、检察官作为司法活动的主体,对司法公正的发挥起着决定性作用,法官、检察官处于矛盾的风口浪尖上,会有较大的职业风险,且这种风险是不可避免的,而目前对司法人员职业保障不力,导致一线办案人员流失现象严重,“三十岁左右的想走,四十岁左右的想躲,五十岁左右的想提前退休”现象比较严重,因此,十八届四中全会提出,建立健全司法人员履行法定职责保护机制,非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。今后还应该按照十八届四中全会关于加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度的要求,实行法官、检察官职务单独序列管理,让法官、检察官的薪酬与法官、检察官的等级挂钩,与行政职务脱钩,并且薪酬高于普通公务员;法官、检察官享有任期固定、考核称职即定期晋升、人身安全、延迟退休及职务行为豁免权保障等。

  

  (二)完善司法责任制

  

  1、推行主审法官、主任检察官办案责任制。在现有法官、检察官中选择优秀、资深者担任主审法官、主任检察官,保障主审法官、主任检察官依法独立办案,着力改变目前层层请示、逐级签批的行政化办案模式,还权于法官和检察官,司法人员只服从于法律,而不是服从于行政领导。同时改革审判委员会和检察委员会制度,增强其专业色彩,淡化行政色彩,行政领导如果不具备司法职业资格也不得进入委员会,这两个委员会的只对法律适用的疑难问题提出供参考意见,而不是最终的结论。在对法官、检察官充分赋权、保障待遇的同时,建立办案质量终身负责和错案追究制度,真正实现“谁办案、谁决定、谁负责”的司法化要求。

  

  2、按照“公开为原则,保密为例外”的要求,加强司法公开制度建设,让司法权在阳光下运行。对法院而言,重点是建立完善审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台,对检察院而言,重点是重要的规范性文件和诉讼文书的公开,查办和预防职务犯罪工作的公开,与当事人合法权益相关的诉讼程序的公开等。

  

  (三)推动建立地方法院、检察院经费省级统一管理制度

  

  司法权本质上讲是中央事权,理想的状态应该是各地方法院、检察院的后勤保障都由中央财政负担,避免后勤保障由地方政府负责、难以摆脱地方因素不当干预的尴尬局面。十八届三中全会《决定》根据现实情况量力而行,由省级财政为法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权提供统一的物质保障,实现省以下地方法院、检察院人财物统一管理,破解司法权地方化的困境,首先从后勤保障从地方断奶。如上海方案中,直接将区县司法机关作为市级预算单位,纳入市财政统一管理,区县司法机关各类资产,由区县划转市相关部门,严格实行“收支两条线”;清产核资后各类资产由市里统一管理。

  

  五、全民守法是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础

  

  全民守法是建设法治国家的基础,正如亚里士多德所言,虽有良法,要是人民不能全都遵守,仍不能实现法治,这句名言,再明白不过地说出了全民守法的重要性。伯尔曼也曾经指出,法律必须被信仰,否则形同虚设。目前我国法治建设的最大困境就是有法律,无法治信仰,我国在结束了无法可依的时代之后进入到了有法难依的时代,因此,十八届四中全会对全面推进依法治国部署了六项重大任务,第四项是增强全民法治观念,推进法治社会建设,要实现全民守法的目标有以下几个着力点。

  

  (一)以上率下,上行下效,党委政府带头守法

  

  我们党是执政党,是领导核心,是权力中枢,坚持依法执政,特别是依宪执政,这对推动实现第五个现代化即制度现代化的意义十分重大。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,以党风、政风带动民风,各级党组织、各级政府都必须有接受宪法、法律约束的理论自觉和行为自觉,任何组织(特别是执政党)和个人(特别是国家公职人员及其家属)都不得有超越宪法法律的特权。当前尤其要注意不能把讲政治与讲法治割裂甚至对立起来,不能用讲政治这顶大帽子压制讲法治,要准确把握十八届四中全会对党在法治中国建设中的定位即“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”,“党的领导和社会主义法治是一致的”,因此,坚持法治原则,就是最大的坚持党性,就是最大的政治。各级组织部门在干部提拔任免过程中,要把法治水平高低作为干部考察的必备指标,并占有合理的权重,在初任公务员录用,干部竞争上岗、公开选拔的笔试、面试中都要加大法律知识试题的权重,把对领导干部以及普通公务员依法执政依法行政能力高低的考察由软约束变为硬约束,充分发挥其指挥棒和风向标的导向作用。如果执政党切实做到了依法执政,政府切实做到了依法行政,将会带动整个社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。

  

  (二)全民学法是全民守法的基础,要破除学法走过场的多年积弊

  

  学法不一定就能守法,知行也可能分离,但必须承认,学法是守法的基本前提,因此,加强全民法治教育尤其是党员领导干部的法治教育工作不可忽视,十八届四中全会再次重申,完善国家工作人员学法用法制度,把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。现在的关键问题如何保证学法有实际的实际效果。

  

  长期以来,全民法治教育尤其是党员领导干部法治教育失之于宽,失之于软现象较为普遍,学法内容也缺乏科学规划,流于形式,缺乏刚性考核现象普遍存在。无论是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,还是《国务院关于加强法治政府建设的意见》都对领导干部学法制度做了较为详尽的规定,如前者规定“市县政府要建立健全政府常务会议学法制度;建立健全专题法制讲座制度,制订年度法制讲座计划并组织实施;建立健全集中培训制度,做到学法的计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。”现在的问题是,对党员领导干部学法没有硬约束,因此,建议健全领导干部年度学法抽考和检查监督制度,考试固然不是目的,但考试的确是促进学习的手段,要在官员共同体形成一种做官先过法律关的氛围,对党员领导干部实行年度学法抽考, 不确定对象,并向社会公布抽考结果,增强党员领导干部学法的自觉性、紧迫性。同时要注意科学设置党员领导干部学法的内容,不同层级、不同工作岗位应该有所侧重、有所区别,遵循因材施教的原则,总体而言,国家公职人员学法的内容主要集中在宪法与行政法领域,同时也要学习土地征收、房屋拆迁、社会保障等社会热点领域的法律法规。党政领导干部如果学法用法蔚然成风,自然会激发社会其他群体学法用法的热情,最终有利于全民学法、全民守法目标的实现。

  

  (三)强化法律责任追究,坚决破除法外特权、法不责众的潜规则

  

  目前我国法治建设有三个怪现状:一是“全面立法、普遍违法、选择执法、选择守法”;二是“三高一低”,即守法、执法、维权成本高,违法成本低;三是“信访不信法”,“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。在中国特色社会主义法律体系已经形成的现状之下,三个怪现状充分说明目前我国法治建设的硬骨头在于如何追究法律责任,如何革除规避法律、有法不依、法不责众的潜规则。潜规则是沉珂顽疾,我国可以借鉴新加坡的治理方式,猛药去沉珂,乱世用重典,高举法律之剑,对违法行为无论是谁,追责到底,才会让全民对法律有敬畏之心,全民守法才有希望。例如,以前酒后驾车较为普遍,这几年酒驾入刑后酒驾现象大幅度减少,以前公款吃喝也是“法不责众”,但这两年中纪委严格执纪,轻则点名道姓通报,重则去官免职,公款吃喝现象大幅度较少,这都充分证明法不责众的潜规则在重拳面前是可以打破的,潜规则打破了,法治的明规则才能主导社会,法治信仰才有可能确立。

  

  

  作者介绍:

    马俊军(1977--),男,中共广东省委党校法学教研部副主任、副教授,法学博士,执业律师,主要从事宪法与行政法的教学科研工作。

  

  参考文献:

  

  1.本书课题组:《认真学习十八届三中全会精神--全面深化改革专题解读》,新华出版社,2013年11月版。

  

  2.本书课题组:《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》,人民出版社,2014年10月版。

  

  3.本书课题组:《十八大报告辅导读本》,人民出版社,2012年11月版。

  

  4.习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《求是》,2014年第1期。

  

  5.江必新:《推进国家治理体系和治理能力现代化》,《光明日报》,2013年11月15日。

  

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