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监察改革,率先试点,法制引领,法治轨道,监察法治新篇章(之六)

    主编:梁伟发   副主编:陈文敏  姜滨

  执行主编:宋儒亮

  编委:李皓平  丘凌锋  张青  张元  朱海波  欧阳兵  宋立志   龙俊峰  何鑫  李贤壮  汪婷婷  熊大云  段馨婷  施婉萍

  《广东法治建设年度报告·2018》(节选),法治广东研究中心法治建设年度报告课题组,《法治社会》,2019年增刊。

  第五部分:监察改革 率先试点   法制引领   法治轨道 监察法治新篇章

  习近平总书记指出:党的十八大以来,我们取得了反腐败斗争压倒性胜利,但反腐败斗争还没有取得彻底胜利。

  深化国家监察体制改革,是取得反腐败斗争彻底胜利的制度之举。落实深化国家监察体制改革,实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”、努力“把广东建设成为全国最安全稳定、最公平正义、法治环境最好的地区之一”,共同让广东建设成为向世界展示践行习近平新时代中国特色社会主义思想的重要“窗口”和“示范区”,是广东监察改革的新使命。

  2018年,广东新组建成立监察委员会。组建顺利,开局良好,在加强对所有行使公权力的公职人员的监督,在实现监察全面覆盖,在深入推进我省监察治理体系和治理能力现代化上,履职尽责,布新局,有实效,开新篇。

  一、监察改革,率先试点,如期完成,法制引领,监察法制建设又开新局

  监察在广东,早有盛名。1925年2月,全党率先建立了中国共产党的第一个地方纪律检查机构——中共广东区委监察委员会。这是中国共产党建立监督机制的最初尝试。作为中国共产党第一个地方纪律检查机构,中共广东区委监察委员会一经宣告成立,就在党内产生了广泛影响。

  新时代,有深厚监察历史底蕴的广东,又开启了监察工作的新篇章。

  (一)试点工作,如期组建,旗开得胜,监察委员会已全覆盖

  省委高度重视监察体制改革试点工作。省委带头担负主体责任,省委主要负责同志带头履行“施工队长”的职责。

  广东省监察委员会正式成立。2018年1月31日,广东省十三届人大一次会议选出省委常委、省纪委书记施克辉为广东省监察委员会主任,省人大常委会任命了省监委副主任、委员。2018年2月1日,广东省监察委员会成立大会在广州举行,广东省监察委员会正式成立。省委书记李希出席会议并讲话。

  广东首个监察委员会在广州市海珠区挂牌。2017年11月21日,省深化监察体制改革试点工作小组第一次会议在广州召开,吹响了全省改革试点工作的“冲锋号”。2017年12月29日,广东首个监察委员会在广州市海珠区挂牌,截至2018年10号前,广州所有市辖区全部挂牌成立监察委员会。与此同时,韶关市、县两级监委全部挂牌,清远市、县两级监委全部挂牌……全省各地有力有序推进改革,捷报频传。

  广东省市县三级监察委员会全部组建。2017年11月21日到2018年2月1日,从省深化监察体制改革试点工作小组第一次会议召开到省、市、县三级监察委全面组建,广东仅用了72天!就如期顺利完成省、市、县三级监察委员会全部组建任务。监察委员会全部组建完成,从组织上实现了加强党对反腐败工作统一领导的目的。

  (二)党的领导,政治建设,摆在首位,贯穿监察改革全过程

  提高政治站位,落实政治责任。坚决贯彻落实好以习近平同志为核心的党中央的重大决策部署。省委常委、省纪委书记施克辉代表省纪委常委会作题为《坚决落实党的十九大全面从严治党战略部署 巩固发展广东反腐败斗争压倒性态势》的工作报告。把严明党的政治纪律和政治规矩摆在突出位置,全面彻底肃清李嘉、万庆良的流毒影响。

  深化国家监察体制改革,利剑永不蒙尘。深化国家监察体制改革,才能发挥好巡视巡察利剑作用,才能巩固发展反腐败斗争压倒性态势。运用监督执纪问责“四种形态”,不断增强监察工作的政治效果、纪法效果、社会效果。确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。

  强化衔接,着力构建党统一领导的监督体系。加强监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的工作衔接,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等贯通起来,形成党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。

  (三)聚齐人心,整合机构,运行正常,监察委试点有新突破

  努力完成好监察体制改革试点任务,是新组建的监察委员会面临的一项艰巨挑战。

  合编合力合心,人员机构全融合。根据改革试点工作方案,监察体制改革整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作机构和工作力量,成立监察委员会,与纪委合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称,履行纪检、监察两项职责。如此建设,极大增强了惩治腐败工作合力。

  科学合理设置纪委、监委内设机构。以省纪委省监委为例,设立24个内设机构。按照“机构、编制、职数‘三个不增加’”原则,改革后,省纪委省监委设立24个内设机构,包括综合部门10个、执纪监督部门7个、审查调查部门6个,以及1个专司追逃追赃部门。改革后,直接从事执纪监督和审查调查的人员占比增加了10%,达76%,形成执纪监督、审查调查、案管审理相互配合、相互制约的机制。

  持续强化监察队伍建设。“权力不被滥用”、“利剑不蒙尘”,“打虎”“拍蝇”“猎狐”,夺取反腐败斗争压倒性胜利,需要一支政治过硬,忠诚干净,本领高强,敢于担当,敢于碰硬,正风反腐不手软的纪检监察队伍。

  探索监察工作运行机制。聚焦惩治腐败主责主业,完善内部工作流程,建立外部协调机制,推动监察工作向基层延伸,规范高效开展工作。

  制定规矩,依法依规开展工作。明确监察权运行边界,严格规范使用调查措施,严格执行重大事项集体决策制度,始终在法治轨道上惩治腐败。

  拓展衔接,培训教育,适应新形势。做好职能拓展和业务衔接。《监察法》的出台,让以前更多从执法考虑罪与非罪的现实开始向现在的既要执法又要执纪的转变,不仅要关注职务犯罪,更要紧盯违纪行为,增强准确运用监督执纪‘四种形态’的能力。加强政治、业务培训和纪律教育,既强化纪检监察干部学好党章党规党纪,又要学好宪法监察法,同守“一个家规”,共同提升监督执纪问责和监督调查处置本领。1月下旬,230余名省纪委机关纪检监察室和省检察院转隶人员一起接受为期3天的集中培训。

  强化思想政治工作,传承好经验好作风。围绕改革目标任务,需聚焦转隶人员这个关键,卓有成效开展进行思想政治工作。一是,深入了解。在省级层面,改革伊始,省纪委通过与谈心谈话、查阅干部档案、与其分管领导及同事交流沟通等方式,对涉改干部深入了解。为强化“进一家门、成一家人、说一家话、干一家事”的意识,省纪委先后与涉改干部进行了两轮谈话,省纪委书记、副书记对其中63名转隶干部重点谈、深入谈,对业务骨干、家庭困难干部上门走访,凝聚改革共识、稳定干部队伍思想。二是,进行家访。比如在南雄,市纪委领导来到市检察院拟转隶干部家中进行家访,并送精心编印的《致转隶干部家属的一封信》和《岭南家训》,从组织角度,关心转隶干部,为他们融入新的大家庭提供解释解答,鼓励他们在新岗位上认真履职、做好工作。三是,同进“一个家门”。强化“进一家门、成一家人、说一家话、干一家事”的意识,做到合编、合心、合力。比如,中山市启动深化监察体制改革试点工作后,全方位推动人员融合、感情融合、工作融合,按照“思想不乱、队伍不散、工作不断”和“人尽其才、深度融合”的原则,通过开展谈心谈话全覆盖、人岗相适、线索移交,让转隶人员感受到“家人的温暖”“家人的待遇”“家风的严谨细致”,实现同进“一个家门”。

  (四)重视督导,制定制度,约谈督办,提升监察工作见实效

  高度重视督导工作。省纪委监察委重视督导工作。根据中央督导组和省委要求,省纪委监委制定《省纪委监委机关配合扫黑除恶专项斗争中央督导组工作任务分工》等3份制度文件,明确了配合走访调研、个别谈话、查阅资料、对口接待、下沉督导、直查督办等6个方面的工作流程和责任部门,将责任压实到各有关室和主要负责人。

  成立专项工作办公室。全面压实政治责任,省纪委监委成立了省纪委常委会领导下的机关惩治涉黑涉恶腐败专项工作办公室,由1名分管副书记牵头、2名分管常委主抓、有关职能室分工负责,并制定5项制度,提请省委将专项工作纳入《广东省基层正风反腐三年行动方案(2018—2020年)》,以确保党中央和省委的决策部署不折不扣地贯彻落实。

  建立轮流值班制度。第一时间落实中央督导组指示要求,并认真配合个别谈话和提供材料,截至2018年9月共配合个别谈话6人次,提供会议材料、领导讲话、制度文件、工作报告等材料29份,提供信访举报、问题线索、案件查处台账5份。对中央督导组交办的28件群众举报问题线索,省纪委监委第一时间分办督办,并要求按时限汇总报告核查情况。

  约谈27个地区纪委监委主要负责人。针对一些地方党委、政府和职能部门责任落实不到位的问题,省纪委监委主动与省扫黑除恶办研究建立扫黑除恶失职失责行为问责机制,部署追责问责工作。一是,积极化解打击黑恶势力与打“伞”工作衔接不够紧密的问题。省纪委监委认真落实《广东省公安机关于纪检监察机关扫黑除恶专项斗争线索移送和协同办案机制》,主动对接公安机关获取涉黑组织和涉恶犯罪集团案件情况和涉案党员干部问题线索,提升打“伞”合力。二是,化解市县两级纪委监委打“伞”不平衡问题。省纪委监委对工作相对滞后的27个地区纪委监委主要负责人约谈提醒,努力解决“上热下冷”的问题,提升打“伞”整体水平。三是,针对查处涉黑和恶势力犯罪集团背后“保护伞”相对滞后问题。省纪委监委按照涉黑“保护伞”案件一般由省、市纪委监委直查,恶势力犯罪集团“保护伞”案件一般由省督办、市纪委监委直查的原则,将公安移交的涉黑组织和恶势力犯罪集团案件情况建立台账,第一时间转有关纪检监察机关直查,并要求及时报送结果,提升打“伞”的威慑力和成功率。

  建立重点督办清单,派专人到所联系地区和部门。省纪委监委还推动建立了办案协作区联查机制,破解基层不敢、不会、不想办案的难题。

  建立轮流值班制度。建立了“专人负责、专人办理、专账管理”的机制。认真配合个别谈话和提供材料,抓紧抓实办理中央督导组移交信访举报件,截至9月先后接收信访举报件167件,其中重点督办件58件、督办件97件、转办件12件;全部信访举报件当天分流完毕。

  收办群众信访举报。广东纪检监察机关在12388举报电话增设“涉黑涉恶腐败举报专线”,落实《广东省涉黑涉恶线索举报奖励办法》。专项斗争开展以来全省共收到和办理群众涉黑涉恶腐败信访举报1062件。

  (五)关键少数,预防学习,案件查办,监察制度威力快显现

  新年伊始,早预防,加大元旦春节期间“四风”问题整治力度。2018年元旦、春节是党的十九大后第一个重要节点。围绕中办、国办通知中所列的“节日腐败”问题和中央纪委通知中所列的隐形变异“四风”问题,紧盯享乐主义和奢靡之风,瞄准特权思想和特权现象,把纠正“两节”期间“四风”问题的螺丝拧得更紧,把全面从严治党的亮丽名片擦得更亮,传递落实中央八项规定精神没有“静默期”,越往后对“四风”问题盯得越紧、执纪越严的强烈信号,进一步巩固“不敢”氛围和“不能”态势,强化“不想”自觉。实行节日期间“四风”问题值班、报告和督办制度。对落实工作要求不重视,履行责任不到位,造成严重后果或恶劣影响的,既追究直接责任人的责任,又追究有关领导的责任。

  认真学习,贯彻落实,充分释放监察法治力量。2018年3月,《中华人民共和国监察法》正式公布实施。“把所有公权力都关进制度笼子”。作为反腐败国家立法,《中华人民共和国监察法》关于“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”等新定性及以“留置”取代“两规”等新举措,需各级监察机关精准把握,精确实施,领会贯彻《监察法》,充分释放监察法治力量,更好推进更高水平的法治广东建设。

  盯住关键少数,整合力量,创新反腐倡廉措施。比如,佛山市公布《关于进一步加强对一把手监督的若干意见》,划定一把手权力界限,提出建立一把手权力清单和负面清单十二条措施,从建立权力清单、完善落实集体决策、规范选人用人等关键部位点穴式,提出针对监督措施,对一把手开展全方位、多层次、常态化监督,破解一把手监督难题。制定《关于对重大政策开展廉洁风险评估的意见(试行)》,明确五类重大事项需评估廉洁风险。今后,没有开展廉洁风险评估的重大政策,不能进入决策程序,廉洁风险评估成重大政策“准生证”。又比如,2018年1月20日,中山市监察委员会正式挂牌成立。中山市反腐败力量的全面整合让监察全覆盖显威力。据统计,今年以来,全市纪检监察机关共立案311人,同比上升17.4%,其中查处处级干部33人,同比上升135.7%;查处科级干部97人,同比上升110.9%;给予党纪政务处分180人,同比上升44%;移送司法机关13人;先后查处了市委政法委常务副书记林国合,市博爱医院两任院长朱洪全、王莹,南区党工委书记梁志军,市委原副秘书长邓洁,中山翠亨投资有限公司董事长黄锦旗,市民政局副局长、黄圃镇原镇长刘少卿等一批身份特殊、案情复杂、影响恶劣的严重违纪违法案件和人员。

  有力处置涉黑涉恶腐败和“保护伞”问题线索。自全国开展扫黑除恶专项斗争以来,广东各级纪检监察机关全面起底线索、聚力惩黑打“伞”,形成高压态势。截至8月底,全省纪检监察机关共处置涉黑涉恶腐败和“保护伞”问题线索3182件,立案查处1009人,其中厅级干部2人;追究责任391人,其中已给予党纪政务处分320人,移送司法机关处理119人,问责及组织处理71人,初步形成了扫黑除恶和打击“保护伞”的高压态势,有力促进了全省社会稳定。

  防止“灯下黑”,严查内鬼。广东省监察委员会对纪检监察干部队伍的监督管理立了新标尺。一是,出台《中共广东省纪委、广东省监委领导干部和工作人员九条禁令》。“九条禁令”,从政治机关的定位出发,盯住人看住事,直指纪检监察机关履职风险点,堵住漏洞,防被围猎,既是‘紧箍咒’,又是‘高压线’,重视每一个环节、每一处细节。二是,围绕审查调查工作,进行内部控制。审查调查工作是纪委监委的核心业务。省纪委监委围绕这一核心业务,不断完善内控措施,规范问题线索分类处置工作,完善审查程序,规范审查工作流程,完善重大事项报告、回避、保密制度,加强涉案款物管理,使办案工作环环制约、管控严密,防范以案谋私。三是,省纪委发出十起纪检监察干部违纪违法案件通报。在通报十起案件中,有的纪检干部自恃位置特殊、人脉广,以摆平事儿为本事,大搞权钱交易;有的与老板和监督对象勾肩搭背,千方百计利用职权捞取好处;有的徇私情、当“内鬼”;有的擅自处置问题线索,帮助有问题反映的干部打探消息、说情抹案;有的越权办事,擅自扩大调查范围,甚至利用手中权力寻租;有的拉大旗作虎皮,假借组织之名,行谋私利之实。“这十起案件充分反映出纪检监察机关不是保险箱,纪检监察干部也并不具备天然免疫力。”四是,对纪检监察干部违纪违法要做到零容忍。2017年5月,新一届广东省纪委常委会刚接过“接力棒”,就作出了“五个坚持、五个决不”的郑重承诺。执纪者必先守纪,律人者必先律己。据统计,2017年1月至2018年3月,全省共查处了170名纪检监察干部。五是,信任不能代替监督。编印纪检监察干部违纪案剖析材料《“灯下黑”警示录》,发挥典型案例的警示教育作用。

  二、正风肃纪,集中统一,权威高效,法治轨道,监察法治事业正在路上

  习近平总书记在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》报告指出:保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题,我们必须高度重视,切实加以解决。

  针对宪法实施存在的问题,宪法第五修正案给出了解决路径:增设了“第七节  监察委员会”一节,其中,“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件”的规定,让监察委员会成为切实解决上述问题的强力机构。

  全面实施宪法,全面落实监察法,法治轨道上推进监察工作,又成为已宣告广东监察工作进入了新阶段的广东监察委员会要面对的新考验、新挑战和新使命。

  (一)法制监察,学深学透,用准用精,喜迎监察改革新时代

  组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,是进行监察体制改革的目的。加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,是制定国家监察法的目的。依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施,是进行监察立法的关键。

  《监察法》的制定和出台,让这些诉求有了法制保障,是监察法制建设、净化政治生态、推进法治化营商环境提升的大事。

  学深学透学精监察法,推动监察法制向监察法治进行转变和提升,变法制优势为法治优势,强化监察法治,成为提升监察委工作能力和水平的重中之重、当务之急。

  (二)监察法治,配合制约,衡平有序,推监察由法制到法治

  监察由法制到法治,更是挑战。“有权依法对所有行使公权力的公职人员进行监察”、“有权调查职务违法和职务犯罪”,既是彰显监察法制权威的要害所在,也是构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的核心要义。实现这些诉求,仅有法律规定还不可以,这还只是监察法制。只有这些规定要求在监察实务表现出来,在廉政建设和反腐败工作展现出来,在维护宪法和法律的尊严的行动中体现出来,才体现了监察法治。

  监察权的依法运用,更是要害。一方面,依照法律规定,监察委员会有权独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;另一方面,具体办理职务违法和职务犯罪案件时,监察机关应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。这其中能否实现配合和制约的衡平,更是我们观察监察由法制到法治推进的重要看点。

  监察法治,实务看点也更表现在日常廉政建设和反腐败工作推进之中,比如,热门旅游城市的警示清单、办公用房超标问题的清理整顿、公职人员违法犯罪案的查办、三公费用的管理等等,都是看点,都在检验着监察法制向监察法治推进的力度、强度和广度。

  这些方面,既须认真对待,依法处置,也要迎难而上,敢于担当,善于斗争。

  (三)权力监督,不敢放松,长效机制,标本兼治综合大推进国家监察工作,坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败,实现不敢腐;深化改革、健全法治,有效制约和监督权力,实现不能腐;加强法治教育和道德教育,弘扬中华优秀传统文化,实现不想腐。

  推动构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制,需要各方联动,需久久为功,这方面,更聚焦选人用人,选择好一个干部,看是选择一个人,实则引领一群人,更需正确选人用人导向,更需要监察制度发力。比如,把执行个人有关事项报告“两项法规”作为各级党委党组履行全面从严治党主体责任的一项重要政治任务;开展“带病提拔”干部选拔任用过程集中倒查工作;落实不研判不启动、动议即审、该核早核、“双签字”等制度;严格处理受贿行贿行为和违规从业行为等。

  这些常规工作,贵在坚持,难在持久,但这也是人民群众观察监察法制落实状况的一面镜子,需要严格落实。

  (四)监督监察,防灯下黑,用足权力,凸显人大高质量监督

  我国的法律体系已经建立,“五位一体”各个方面早已实现了有法可依。保证“有法必依、依法必严、违法必究”,各级人大及其常委会,责无旁贷,义不容辞,任重道远。这方面,人大颁布的法律,早有之,并不缺。

  这其中,关于对有关法律实施情况进行检查并提出执法检查建议的职责,《各级人民代表大会常务委员会监督法》早有了明确的规定。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十五条规定规定:“全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要,可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人民代表大会常务委员会应当将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会。 ”第二十六条规定:“执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。 执法检查报告包括下列内容:(一)对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;(二)对有关法律、法规提出修改完善的建议。”既如此,肩负“有权依法对所有行使公权力的公职人员进行监察”、“有权调查职务违法和职务犯罪”的《监察法》,其之实施状况就普遍受到关注。因此,对其实施情况依法进行检查,值得期待。

  这其中,如何对各级监察委员会接受本级人民代表大会及其常务委员会进行监督的方式,《监察法》也早有了明确的规定。《中华人民共和国监察法》第五十三条规定:“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”因此,践行询问或者质询方式,正考验着人大监督。

  法律的生命力在于实施。防范监察工作灯下黑,更需要人大监督,更需对监察法实施情况进行执法检查,这既是法律规定,更是职责担当。这其中,《各级人民代表大会常务委员会监督法》和《监察法》两部法律,都要用,且都要用好、用准和用对,是关键。这方面的工作,才刚刚开始。当前更多聚焦《监察法》的理论学习研究,就是为了更好地落实与推动。

  落实监察法,本质上就是监察法制向监察法治的不断深入和推进。这,一方面,有待党内法规、法律规定进一步的跟进实施,更强调把党委政府工作纳入法治化轨道,更看重各级党委依法执政、各级政府依法行政的品行和能力;另一方面,需要更多进一步的个案解剖,尤其需要各级人大及其常委会,提升运用法治思维和法治方式的能力,切实通过询问、质询和特定问题调查等权力的运用,让监察权在法治轨道下运行。

  【结语】构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制,需建法制。《监察法》的出台,实现了监察工作历史性的突破,监察工作,有法可依了,监察法制,实现了。

  不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制的运用,需行法治。变“监察法制”为“法治监察”,法治轨道上——有法必依、执法必严、违法必究——推进监察工作,才刚刚开始、开启、开场。

  监察工作永远在路上!“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。在实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”、“把广东建设成为全国最安全稳定、最公平正义、法治环境最好的地区之一”的新征程上,在履行对所有行使公权力的公职人员的监督和职务违法和职务犯罪案件办理上,作为诞生中国共产党第一个地方纪律检查机构的广东,不忘初心,牢记使命,摆正专责机关位置,用好法定监察权力,防范“灯下黑”,更好示范引领,走在全国监督工作前列。

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