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执法保障,法治轨道,共建更高水平法治广东建设新局面(之七)

  主编:梁伟发   副主编:陈文敏  姜滨

  

  执行主编:宋儒亮

  

  《广东法治建设年度报告· 2017》(节选),法治广东研究中心法治建设年度报告课题组 ,《法治社会》2018年增刊。  

  

  第三部分:紧跟关键 依法行政 把各级政府工作纳入法治化轨道

  

  二、执法保障,法治轨道,共建更高水平法治广东建设新局面

  2017年度,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面履行政府职能,全面深化改革,加强重点领域、关键环节制度供给,加强规范性文件的合法性审查,继续落实政府权力清单管理制度,大力推动强市放权改革,激发地方发展活力。健全依法决策机制,制定重大行政决策制度,广开言路,鼓励公众参与立法,强化政府法律顾问的作用。强化对行政权利的制约和监督,积极推进综合执法,加强对行政执法人员管理,健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范文明公正文明执法,完善执法程序,建立执法全过程记录制度,建立执行重大执法决定法制审核制度,量化行政执法自由裁量权,加强行政执法信息化建设,促进信息共享和公开。强化对行政权力的制约和监督,加强了人大政协和司法的监督力度,纪委监察的内部监督和审计监督不断加强。全面推进政务公开,创造文明安全的社会环境,人民获得感和安全感不断增强,新作为不断,新发展持续,为2020年建成法治政府,奠定了良好的基础。

  新时代,新期望。肯定成绩同时,也要清晰认识到,我省法治政府建设,相比国内其他省市,距离全面推进依法治国新期望,不少方面仍然存在不领先、不平衡、不充分态势,如上海率先试点的“证照分离”改革经验,已复制推广到全国10个自贸区等更大范围;浙江省群众和企业到政府办事“最多跑一次”改革正全面推进;山东省市两级集中推出首批3万多项“零跑腿”和“只跑一次”事项清单,其中“零跑腿”占了1/4;针对“规范性”文件不规范,江苏邀请第三方公开点评“红头文件”。2017年12月,中国政法大学法治政府研究院评估团队完成了对100家城市政府的监督与问责情况测评,100个城市平均得分为73.45分,排名前三名城市分别是:南宁、杭州、成都;某些地区、部门依法行政工作仍停留在“一般”层次;《实施纲要》整体进程并不充分,行政机关主要负责人出庭应诉工作有待整体提升;某些地方、部门政府法律顾问制度建设推进方面不够,部分城市乡镇还未聘请法律顾问,尚未实现法律顾问制度全覆盖,政府法律顾问的作用有待进一步发挥;某些地方、部门依法决策水平差异较大;某些重点领域综合执法,省相关部门无论在制度建设还是综合执法推进方面,少有建树;关系群众切身利益的食品药品安全、医疗救治、资源环境等重点领域,执法力度还有待加强;某些事权委托下放后的监督管理工作不到位,对下放的事权动态管理不足的现象;行政机关执法队伍的建设、行政自由裁量权控制机制有待完善,行政执法程序缺乏可操作性等问题仍然突出;对基层和部门依法行政的督促指导相对薄弱,针对基层和部门法制机构的业务培训、应急管理、调研指导不多,部分单位工作人员的业务素质不高,行政执法监督效果不明显,影响了依法行政工作效果;某些基层行政执法能力与法治政府建设任务不相匹配,执法与监管能力较为薄弱,日常管理与应急管理能力水平差异较大,行政执法和刑事司法衔接机制待强化、待健全、待加大力度,等等。这些问题,需要采取多方举措,认真加以解决。

  (一)提高重大行政决策机制中公众参与等的力度和幅度

  建立健全重大行政决策机制,增加并提高公众参与度,不是一蹴而就,需要持续发力。这方面工作还需要增强。据广东省法制办公室网站显示:从2016年12月29至2018年1月28日,共有19部法规或规范性文件发布在该网站上整征集立法意见,其中《广东省通信设施建设和保护规定》(送审稿)和《广东省老年人权益保障条例》(修订草案送审稿)各有20人参与意见征集,属最多人参与意见征集的两部法规或规范性文件,而有9部法规或规范性文件无一人参与意见征集的。这反映出公众参与立法意见征集的意愿还是有待提高。

  同时,听取已聘请的决策咨询专家、法律顾问等专家专业意见,增加决策透明度,也非常迫切,但整体而言,虽然参加更多、更广,专家顾问的参与过程与结果有待公示,专家顾问的意见与建议公开仍待破冰。

  政府应当提供更多服务,加大力度,多方举措,增加力度、幅度和透明度,提高重大行政决策能力和水平。

  (二)加大采购力度提升法治政府建设能力

  实现法治政府目标少不了公众、专家学者、律师等社会力量的参与,少不了政府在法律顾问服务、法治政府课题研究、执法评估等服务。增加这方面内容的政府采购,强化政府采购的效果评估,值得认真对待。

  这其中,普遍建立法律顾问制度的落实尤为显著。未来特别在政府法律顾问制度建设方面,更应当积极推动市县政府工作部门和未建立法律顾问机制的乡镇一级政府按照要求建立完善本单位法律顾问机制,实现政府法律顾问机制全覆盖;在完善规范性文件、重大决策合法性审查机制、建立科学的法治建设指标体系和考核标准、健全法规、规章、规范性文件备案审查制度等方面,善用政府法律顾问的专业和智力优势,为政府重要决策提供优质法律服务。这方面,要防止三种比较常见的倾向,一是,“不顾不问”,核心就是不外聘法律顾问,法律意见就是找本单位内容工作人员,让聘请法律顾问制度打折扣;二是,即便聘请了法律顾问,但往往是“顾而不问”、“问而不用”,一年开一两次总结会,让聘请的法律顾问成为摆设或者花瓶;三是,单一使用倾向,即在有些地方单位,聘请政府法律顾问目的就用在事后救济,比如就是聘请作为代理人,参与复议、诉讼,实际就当做聘请出庭律师。显然,这三种倾向,都没有站在全面深化改革的全局高度,都没有全面深刻领会“凡属重大改革都要于法有据”重大判断,都是没有全面理解决策、改革与法治辩证关系,都是没有正确把握普遍建立法律顾问制度的意图所致。

  (三)加大法治创新资金设立和支持力度,提升政府效能

  进行制度创新,需要费用等支持。政府法治建设也如此。有些城市领会到位,工作就主动,法律保障和引领作用就显著,如深圳市政府以修订《深圳市人民政府法律顾问工作规则》为契机,为该市企业“走出去”遭遇知识产权壁垒与诉讼提供法律服务,设立市政府主导相关基金。也即,推动构建人类命运共同体,实施一带一路走出去战略,打造粤港澳大湾区,就可能面临各种风险。在这方面,需求很大。更需要不断扩展视野,不断提升认识,通过切实行动,多方设立并加大法治创新资金支持力度,进行前瞻研究,精准推进,提出措施,提供对策,法律保障,服务企业“走出去”战略,不断提高政府服务质量,提升政府效能,推进全面依法治国战略向纵深推进。

  (四)提高法治思维方式运用能力,提升履职规范化水平

  深化行政审批制度改革,能力有大小。提高能力,需要有力措施。全面推进实施市政府部门权责清单,加强权责清单的动态调整管理。完善考核评价机制。开展依法行政考评,结合法治政府建设年度重点工作,开展定期检查和专项督查,充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。

  践行依法行政,水平有高低。提升水平,需要加大培训。尤其要加强对基层,特别村、镇的法治政府建设工作的督促指导,组织举办立法技术、规范性文件管理、行政应诉、政府法律顾问、行政执法等各类依法行政专题培训班、讲座,提升运用法治思维和方式的能力。

  (五)加大支持力度,规范执法行为,确保法规有效实施

  营造良好的法治化营商环境,应当持续加大支持力度,比如,建立统一的行政执法信息平台,推动执法联动和信息共享;全面落实严格规范行政执法三项制度;组织开展行政执法案卷评查工作;推进市、区政府向同级人大常委会定期报告法治政府建设情况;落实监督机制,提高行政机关主要负责人出庭应诉比例;强化网上办事大厅实时在线监察和权力监督,升级改造行政执法电子信息平台,完善行政预警监督机制;实行规范性文件制定和备案常态化检查,提高行政执法案卷评查的频率和力度;加强财政收支审计,加大政府投资跟踪审计力度;完善行政执法责任制,确保法律有效实施。

  总之,法治政府是进行政府建设可资选择的性价比最好模式。在此基础上,不断推进廉洁政府、服务政府、创新政府的建设,这也是适应新时代,全面落实习近平新时代中国特色社会主义思想、全面贯彻党的十九大关于推进深化全面依法治国实践的新论断新要求的必然之举。我们更应当坚持走中国特色社会主义法治道路的自信,以落实中央和省法治政府建设实施纲要为主线,不断提升法治政府建设上新水平,不断推进政府治理能力和治理体系现代化建设上新台阶,既实现中央新要求,又满足广东新需求,全面践行职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信,真抓实干,为共同建设更高水平法治政府新局面不懈努力!

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