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践行立法,强化监督,扎实工作,成效显著(之四)

主编:梁伟发   副主编:陈文敏  姜滨

  执行主编:宋儒亮  

《广东法治建设年度报告· 2017》(节选),法治广东研究中心法治建设年度报告课题组,《法治社会》2018年增刊。

  

第二部分:着力提高立法质量,全面履行监督职责,认真践行人大各项职责

  

  深化依法治省实践,广东人大在行动。2017年度,依法行使立法、监督等职权,完善立法体制、建设地方性法规体系、深入推进科学立法民主立法依法立法、加强重点领域立法、强化地方性法规全面实施,新制定或修订地方性法规17件,审查批准设区的市法规13件;批准民族自治县单行条例2件;审查批准决算和预算调整方案、听取和审议计划、预算执行情况报告及审计工作报告8项,听取和审议专项工作报告12项,开展专题询问1项、执法检查3项,听取和审议专题调研报告4项。一系列工作,名列全国前茅,值得肯定。

  一、践行立法,强化监督,扎实工作,成效显著

  (一)深耕立法,承前启后,与时俱进,继往开来

  深入推进科学立法。2017年度,省人大常委会更加注重地方性法规建设,更注重科学立法。省人大常委会注重地方立法的计划性。指导各市拟制2017年立法计划,各市人大常委会的地方性立法和项目共52件,预备项目40件。立法前开展调研活动,如为了加强和推进环保工作,推动环境保护立法,广东省人大常委会先后组织赴深圳、汕头、东莞、揭阳市及广州、佛山、江门市等地区开展环境状况和环保目标完成情况的专题调研,了解当地环保突出问题,并将相关问题汇总并组织研究解决;立法中进行讨论论证;立法后组织立法质量点评。2017年2月24日,省人大常委会对《梅州市森林火源管理条例》、《潮州市韩江流域水环境保护条例》、《揭阳市扬尘污染防治条例》三部地方性法规进行立法质量点评,省人大常委会立法咨询专家、9个省地方立法研究基地、13所与新获得立法权的市建立合作关系的高校的专家、学者参会。立法质量点评是科学立法的又一体现,体现了人大立法,更凝民智聚民意,使法规可行、管用、实用。广东省人大依据《广东省人大常委会地方立法研究评估与咨询服务基地工作规定》、《广东省人民代表大会常委委员会立法咨询专家工作规定》等地方性法规,在立法工作中引入高校资源和专家资源,发挥高校立法基地、立法评估中心和立法研究所的积极作用,对其建设运行情况和委托起草法规草案建议稿等项目开展评估,推动规范运作,为科学立法提供高水平的智力支撑。

  深入推进民主立法。“民主立法”重视公民参与、公民意见的表达。立法工作中坚持党的群众路线。人民群众不应该只是法律法规的被动接受者,而首先应当是立法的积极参与者;立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配,而应该反映人民的共同意志和根本利益。进一步完善和创新公众参与机制,不断提高立法活动的民主化和科学化程度,让立法过程的每一个环节都有利于公众参与和公众意见的表达,努力使立法工作真正做到深入了解民情、广泛集中民智、充分反映民意、准确体现民志、切实珍惜民力。例如,东莞市完善了法规草案修改的工作机制,从原来的由市人大常委会法工委在征求各方意见的基础上对法规草案进行修改,改进成为由法工委、起草单位、立法基地三方各自提出修改稿,在此基础上三方共同论证汇总形成草案修改稿。新的工作机制既能更加广泛地吸纳各方意见,又能避免地方立法部门利益化,提高工作效能。在立法评估上,深圳市也有自己的经验,深圳市将行业协会、机构、团体和个人纳入立法评估的队伍,有100多名立法专业人士参与立法评估,为深圳市人大在科学立法、民主立法方面提供了很好的支撑作用。

  加强重点领域立法。2017年,广东省人大常委会制定了《广东省水产品质量安全条例》、《广东省气瓶安全条例》、《广东省实施<中华人民共和国律师法>办法》、《广东省旅游条例》等多部地方性法规在相关领域开启全国先例;制定《广东省荔枝产业保护条例》、《广东省企业和企业经营者权益保护条例》,保障和促进区域经济发展;制定和颁布《广东省供用电条例》、《广东省流动人口服务管理条例》、《广东省安全生产条例修正案》,加强城市管理和安全监管;制定《广东省森林防火条例》、《广东省防震减灾条例》,预防和应对自然灾害;制定《广东省社会救助条例》、《广东省老年人权益保障条例》,完善社会保障制度;制定《广东省乡镇人民代表大会工作条例》、《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》,健全地方人大工作的体制机制;制定《广东省西江水系水质保护条例》,落实推进环境保护工作。这其中,出台《广东省老年人权益保障条例》意义重大,它对“啃老”和干涉老年人婚姻自由的行为予以明确界定,对构成犯罪的要依法追究刑事责任;对于困难老年人群体予以保障,首次明确高龄津贴;对困难老年人参加基本医疗保险、入住公办养老机构、享受保障性住房,予以资助或优待。

  设区的市的立法工作,稳步开展。2017年广东省实现全省21个设区的市在拥有立法权的同时均已制定地方性法规条例,使得地方立法工作实现“依法立法”,切实保障地方人大充分行使地方立法权。设区的市行使立法权呈现以下几个特点:一是正确把握立法权限,坚守不抵触底线。制定立法计划、进行立法决不与法律、行政法规以及省地方性法规相抵触,树立坚持用上位法规定来解决本地实际问题的立法理念,将上位法与本地实际结合起来解决本地实际问题。二是坚持人大主导,各方协同参与。人大组织协调统筹法规的起草工作,加强与起草单位及政府相关部门的联系,全面了解不同方面的立法主张和利益诉求,及时掌握并协调解决起草中遇到的问题。三是坚持民主立法,倾听反映民意。广泛听取意见,努力回应社会和群众关切,从社会发展急需、公众反映强烈的问题入手进行立法。四是坚持公平正义立法,坚决防止权多责少。面对不同利益诉求,秉持公平正义理念,从人民的根本利益出发,坚持权力与责任相统一,从注重“立权”转变为更加重视“立责”,防止权多责少,权力随意滥用。省人大常委会多次开展对广州、深圳、肇庆等市的地方人大建设情况和工作情况的专项督查,听取工作汇报,指导工作开展,确保地方人大工作的主要任务全面落实到位。

  (二)强化监督,依法有据,目标明确,重点突出

  关注民生,专门对基层医疗卫生工作情况进行专题询问。党的十九大报告指出,要实施健康中国战略,完善国民健康政策,为人民群众提供全方位全周期健康服务。2016年省委、省政府出台关于建设卫生强省的决定。广东省三年统筹安排112家医院实施强基层行动计划,2017年-2019年财政安排500亿元全力推进加强基层医疗卫生服务建设,通过基层医院和卫生院的标准化建设、基层卫生人才待遇提升、人才订单式定向培养、县级公立医院改革以及医联体建设等举措,基层医疗服务能力得到明显提升。

  针对基层医疗卫生工作情况,省人大常委会2017年11月29日召开联组会议,就加强基层医疗卫生工作情况作专题询问。通过询问等监督权的行使,关心、支持、推动基层医疗卫生事业发展。专题询问取得良好效果?譼?訛。通过专题询问,强化了监督,关注了民生,既加强了对基层医疗卫生工作建设力度,又提升基层医疗卫生服务能力。

  审查监督政府预算成绩显著。2017年9月28日,省人大常委会召开全省人大预算联网监督工作座谈会,会议推动贯彻落实推进地方人大预算联网监督工作座谈会精神,部署全省预算联网工作。广东的预算联网监督自启动以来,不仅具有实现系统查询功能,还有分析预警、审查监督和代表服务的功能。其中,预警功能的实现,是预算联网监督智能化的重要标志?譽?訛。预算联网监督系统是广东加强财政预算监督、打造“透明钱柜”的一大创新。目前,全省21个地级以上市人大常委会、审计部门都与同级财政国库集中支付系统联网;截至2017年8月底,全省121个县区已全部实现了人大与财政联网,联网率达100%,其中13个地级以上市、17个县区实现了人大与社保部门联网。

  加强对政府全口径预决算的审查和监督。“加强对政府全口径预决算的审查和监督”是人大财经监督工作中的热点。2017年,省人大常委会先后就底线民生保障资金、农村低收入困难户住房改造省级补助资金、跨市域河流污染整治资金、教育现代化建设资金、卫生强基创优资金、高技术企业培育资金、岭南中药材保护资金、加强基层医疗卫生服务能力建设资金以及普通公路国省道建设资金安排情况等,组织省人大代表到省财政部门视察,专项提前介入预算编制监督,推动上述资金得到较好的安排落实,使人大代表和公众的诉求在预算编制中及时得到体现。财经监督项目的选择更多地贴近民生,回应社会关切,让财政预算这些冰冷的数字真正地有了温度,也反映出了广东人大在民主决策、民主监督方面所取得的重大进展以及敢于监督、擅长监督的能力。

  建设美丽广东,强化环保监督。在本届人大常委会整个任期内,跨界河流污染整治是贯穿始终的广东省人大重点监督对象。2017年省人大常委会将白海面涌、水口水道(丰岗涌)作为省、市、区、镇(街)四级人大联动监督的重点,通过问题导向、解剖麻雀、以点带面的方式,进一步了解污水治理中的问题和难点,提高人大监督工作的效率,推动广佛跨界河流污染整治工作。现今,“四河”流域广佛跨界河流流溪河、西南涌、佛山水道水质综合污染指数分别下降36.9%、17.4%、26.7%,练江干流和小东江石碧断面水质综合污染指数分别下降25.7%和6.2%,小东江石碧断面水质达V类。“两河”流域龙岗河、坪山河主要断面水质综合污染指数分别下降12.4%、1.9%。将来,管网建设和污水处理厂提标升级工作将成为广东省人大治水监督的重点。

  (三)科学立法,界定重大事项,完善重大事项决定机制

  明确重大事项范围界定。党的十八届三中全会决定明确,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。2017年11月30日,广东省十二届人大常委会第三十七次会议修订通过了《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》。重大事项范围的界定是本次修订的重点。通过修订,将重大事项涉及的方面统一为“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设”五方面,与“五位一体”布局表述相一致,并明确重大事项的性质为“长远性、全局性和根本性,关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注”的事项。与2000年规定相比,修改后的条文对原有内容作了整合,不再区分“决定的重大事项”和“报告的重大事项”。

  进一步激活人大法定职权。健全人大讨论决定重大事项制度,坚持在党的领导下依法行使重大事项讨论决定权,正确处理党委决策、人大决定、政府执行之间关系,进一步加强和改善党对国家事务的领导,更好地把党的主张和人民意志统一起来,通过法定程序上升为国家意志,确保党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一得到真正贯彻落实。重大事项决定权作为宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,具有民主性、权威性特征,能充分体现人大及其常委会作为国家权力机关的根本性质。对于县乡人大来说,决定权的地位和作用尤为重要,代表民意对本区域内经济社会发展事务作出决定决议,是县乡人大一项主要的具有规范性和创新性的职能。健全人大讨论决定重大事项制度,明晰重大事项范围,有利于进一步激活人大及其常委会的法定职权,提升地方国家权力机关行使职权的主动性和实效性,不断提高地方治理的能力和水平。

  (四)抓薄弱环节,加强县乡人大建设,基层人大工作入快车道

  针对县乡人大组织机构建设的各种薄弱问题,2017年省人大常委会审议通过了《关于大力推进县乡人大工作和建设的若干意见》,提出了加强广东省县乡人大工作和建设的十条措施。据调查,2017年上半年全省1144个乡镇,只有29个乡镇设有纳入机构编制管理的人大办公室,仅占2%,其余绝大多数都是与党政办合署办公,没有独立的办公场所,缺少必需的工作设备。县级人大的人员配置短缺问题非常严重,一些人大常委会工作委员会只有1-2名工作人员,人力严重不足,难以有效开展工作。全省121个县区,人大常委会机关工作人员行政编制数不足10人的有15个县区,15人以下的有50个左右,全省只有29个县级人大设立了专门委员会。

  针对上述问题,“十项举措”提出“1+5”以上机构设置、机关工作人员一般不少于16人和常委会专职组成人员比例提高到60%以上等3个要求;提出必须在2017年内全部设立街道人大工委;必须设立乡镇人大办公室,配备专职工作人员,独立办公场所和必需的工作设备;明确了乡镇人大会议每年要举行两次,时间不少于一天;要求县乡人大代表活动经费必须列入本级财政预算保证等。县乡人大机构不健全的问题得到根本性解决。

  2017年广东省人大常委会制定和颁布了《广东省乡镇人民代表大会工作条例》,进一步细化了乡镇人大代表的履职内容、健全了乡镇人大的会议制度、强化了乡镇人大主席团的职权,为更好地发挥广东省乡镇人大在国家政权体系中的重要基础性作用,提供了法律支撑。

  建立“一月两报”制度。为了推动县乡人大工作“十项举措”落到实处,省人大常委会确定6个县(市、区)为省联系的创建县级人大示范点单位,9个镇为省联系的创建乡镇人大示范点单位。为了更好地监督县乡人大落实情况,省人大常委会建立“一月两报”制度,定期跟踪各地情况。

  加强组织制度建设。目前,县乡人大及其常委会机构设置和人员配备得到明显改善,1144个乡镇人大全部单独设立办公室、配备专职工作人员,457个街道全部设立人大工委,乡镇人大主席、街道人大工委主任全部享受正职补贴,县级人大常委会全部建立电子表决系统,乡镇人大工作经费和代表活动经费列入预算基本得到落实,切实解决了一些长期制约我省县乡人大工作发展的难题。同时,1520名县级人大常委会主任、乡镇人大主席和街道人大工委主任接受集中培训,为县乡人大更好发挥职能作用打下扎实基础。

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