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李季:健全国家应急管理体系 防范化解重大风险

  转发:中共中央党校(国家行政学院)    来源:《行政管理改革》2020年第3期    时间:2020-04-02 14:56

  [作者简介] 李季,中共中央党校(国家行政学院)副校(院)长。

  [关键词] 国家应急管理体系;重大风险;国家治理能力

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  防范化解重大风险,是三大攻坚战的重要内容,是各级党委政府和广大领导干部的政治职责。此次新冠肺炎疫情,是一场突如其来的重大风险,是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考,是对各级党委政府和广大领导干部防范化解重大风险能力的一次检验。习近平总书记指出,要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力。各级党委政府和广大领导干部必须深刻认识我国严峻复杂的风险态势,充分发挥中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势,进一步健全国家应急管理体系,把防范化解重大风险做实做细做好。

  一、深刻认识我国严峻而复杂的风险态势

  党的十九大报告指出,统筹发展和安全,增强忧患意识,做到居安思危,是我们党治国理政的一个重大原则。只有强化风险意识,常观大势、常思大局,科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战,做到未雨绸缪,才能增强防范化解重大风险的主动权。

  防范化解重大风险,首先要正确把握形势、科学认识风险。我国当前所处的国内外环境发生了很大的变化,面临的风险态势也发生了很大的变化,集中呈现出各种风险复杂多样、连锁联动、极端风险更加凸显三大特点。

  (一)各种风险复杂多样

  中国特色社会主义进入新时代,我们今天开放发展的大环境总体上比以往任何时候都更为有利,同时面临的矛盾、风险也前所未有。2015年10月,习近平总书记指出:“今后五年,可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我们面临的重大风险,既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险,也包括国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住,国家安全就可能面临重大威胁,全面建成小康社会进程就可能被迫中断。”[1]党的十九大报告也强调:“更加自觉地防范各种风险,坚决战胜一切在政治、经济、文化、社会等领域和自然界出现的困难和挑战。”

  风险是现代社会的重要特征。当前,我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益,对内维护政治安全和社会稳定的双重压力,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。我们面临的风险是多种多样的,既包括自然风险、经济风险、技术风险,也包括健康风险、社会风险、政治风险,既包括在我国境内发生的本土性风险,也包括其他国家(地区)影响到我国的输入性风险。

  (二)风险连锁联动

  当今社会是一个开放的巨系统,各种风险往往不是孤立出现的,很可能是你中有我、我中有你,相互交织并形成一个风险综合体。习近平总书记指出:“各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点是相互交织、相互作用的。如果防范不及、应对不力,就会传导、叠加、演变、升级,使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战,局部的矛盾风险挑战发展成系统的矛盾风险挑战,国际上的矛盾风险挑战演变为国内的矛盾风险挑战,经济、社会、文化、生态领域的矛盾风险挑战转化为政治矛盾风险挑战,最终危及党的执政地位、危及国家安全。”[2]

  伴随我国改革进入深水区,经济发展进入新常态,各种矛盾叠加,风险隐患集聚,很容易形成系统性风险,产生“涟漪效应”和“多米诺骨牌效应”。因此,我们要严密防范各种安全风险集聚交汇形成风险综合体,守住不发生系统性风险的底线。同时,在经济全球化时代,各国安全相互关联、彼此影响;没有一个国家能凭一己之力谋求自身绝对安全,也没有一个国家可以从别国的动荡中收获稳定。因此,我们要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事,既聚焦重点、又统揽全局,有效防范各类风险连锁联动。

  (三)极端风险更加凸显

  习近平总书记强调,“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务,我们必须始终保持高度警惕,既要高度警惕‘黑天鹅’事件,也要防范‘灰犀牛’事件;既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招;既要打好防范和抵御风险的有准备之战,也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。” [3]

  防范极端风险必须守住底线,决不能在根本性问题上出现颠覆性错误,一旦出现就无法挽回、无法弥补。新形势下我国国家安全和社会安定面临的重大风险明显增多,各种“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件造成的影响明显加大。因此,防范化解重大风险,对决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦十分紧要。各种风险我们都要防控,但重点要防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴的全局性风险。

  二、充分发挥中国特色社会主义制度的显著优势

  习近平总书记指出,打赢防范化解重大风险攻坚战,必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,运用制度威力应对风险挑战的冲击。[4]中国特色社会主义制度具有明显制度优势。事实证明,中国特色社会主义制度能够战胜面临的国内外各种风险挑战,并在这个过程中不断完善和发展。站在新的历史起点上,有效应对日益复杂严峻的风险挑战,必须更加充分地发挥我国强大的制度优势,把我国制度优势更好转化为防范化解重大风险的效能。

  (一)坚持党的集中统一领导

  中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。党的十九届四中全会《决定》指出,我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一,是“坚持党的集中统一领导,坚持党的科学理论,保持政治稳定,确保国家始终沿着社会主义方向前进”。习近平总书记在《论坚持党对一切工作的领导》中深刻指出:“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用,形象地说是‘众星捧月’,这个‘月’就是中国共产党。”他还指出,“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统,这个系统的核心是中国共产党”。

  中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。通过自上而下的强大组织网络,具有非常强的组织动员能力,能够确保“一竿子插到底”,把中央的决策部署迅速传达至最基层。党的领导核心作用是我们战胜风险挑战、不断夺取胜利的关键所在。防范化解重大风险,必须发挥党的集中统一领导优势,整合各方力量资源,形成强有力的“拳头”。为此,要进一步健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,完善由各级党员干部和基层党组织等共同构成的组织网络,把党的领导落实到防范化解重大风险的各领域各方面各环节。

  此次应对新冠肺炎疫情的过程,充分体现了我国坚持党的集中统一领导的重大意义。疫情发生后,党中央高度重视,习近平总书记亲自指挥、亲自部署,中央政治局常委会多次召开会议进行专题研究,中共中央专门印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》。在党中央集中统一领导下,中央应对疫情工作领导小组及时研究部署工作,国务院联防联控机制加大政策协调和物资调配力度,各地区各部门积极履职尽责,全国各族人民众志成城、团结奋战,汇集成应对疫情的强大合力。

  (二)坚持全国一盘棋

  坚持全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事,是中国特色社会主义制度的显著优势,也是打赢防范化解重大风险攻坚战的有力保证。防范化解重大风险具有急难险重、任务量大、点多面广的特点,经常要进行跨部门、跨层级、跨地域、跨领域协调,从全国整体和大局出发,抓紧抓好各项工作。通过建立健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,我们形成了具有强大政治优势和组织优势的中国特色举国动员体制,真正做到了“一方有难八方支援”。

  重大疫情防控是一项系统工程,各项工作都要为赢得这场严峻斗争提供支持。只有坚持全国一盘棋,统筹兼顾、协调联动,才能打赢这场疫情防控的总体战。习近平总书记指出,“各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度”[5],强调“各地区各部门必须增强大局意识和全局观念”[6],要求“各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持”[7]。在党中央统一领导、统一指挥下,各地各部门各司其职、协调联动,紧急行动、全力奋战。我们举全国之力,集优质资源,“一省包一市”,建立省际对口支援湖北省除武汉以外地市新冠肺炎医疗救治工作机制;全国各地调派医务人员,迅速集结、驰援武汉;建设者日夜奋战,迅速建成武汉火神山医院;军队高效投送疫情防控物资,抽组医护人员参加医疗救治;企业加班加点生产,疫情防控物资全国统一调度。正如世界卫生组织总干事谭德塞评价的,“中方行动速度之快、规模之大,世所罕见。”

  (三)坚持发挥好两个积极性

  处理好中央和地方的关系,对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。毛泽东同志在《论十大关系》中指出:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”。习近平总书记在党的十八届三中全会上强调:“正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系,正确对待利益格局调整”。在党的十九届三中全会上进一步强调:“充分发挥中央和地方两个积极性,构建从中央到地方各级机构政令统一、运行顺畅、充满活力的工作体系”。党的十九届四中全会《决定》指出,健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制,理顺中央和地方权责关系,加强中央宏观事务管理,赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作,构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

  针对新冠肺炎疫情暴发,各地区各部门都成立了领导机构和应急指挥机构,调动多方力量做好联防联控工作,构筑起“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”的铜墙铁壁。各地区各部门在开展工作中抓好统筹,既考虑本地区本领域的疫情防控需要,又考虑对重点地区、对全国防控的影响。特别是,党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组,推动有关地方切实加强防控一线工作。以国务院副总理孙春兰为组长的中央指导组,春节期间第一时间抵达疫情的“风暴眼”武汉,督导湖北把各项措施布置到位,协助湖北解决物资、医务人员、技术支持等重大事务,督察不作为、乱作为、不担当的问题,对一线疫情防控工作发挥了重要的指导协调作用。

  (四)坚持群防群控

  习近平总书记强调,要坚持群众观点和群众路线,拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径。广大人民群众既是我们保护的主体,也是我们防范化解重大风险必须依靠的关键力量。实践证明,群防群控既是中国特色社会主义制度显著优势的具体体现,也是我们取得防范化解重大风险攻坚战胜利的关键举措。我们既要发挥基层党组织政治引领作用和党员先锋模范作用,也要广泛动员群众、组织群众、凝聚群众,筑牢防范化解重大风险的人民防线。

  此次新冠肺炎疫情发生后,在党中央集中统一领导下,我们充分发挥党密切联系群众的优势,紧紧依靠人民群众打赢疫情防控阻击战,构筑起群防群治的严密防线。各地区、各党政军群机关和企事业单位、各村镇社区都紧急行动起来,广大人民群众众志成城、团结一心,全国形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面,为我们打赢疫情防控阻击战提供了坚实的社会基础和群众基础。

  三、进一步健全国家应急管理体系

  应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责,担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。习近平总书记强调,“要发挥我国应急管理体系的特色和优势,借鉴国外应急管理有益做法,积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”[8]把防范化解重大风险工作做实做细做好,必须进一步健全国家应急管理体系,形成一套更加成熟、更加定型的应急管理制度体系。

  (一)健全应急管理领导体制

  领导体制是国家应急管理体系的组织基础。科学合理的领导体制,有利于为突发事件应对工作提供坚实的组织保障。健全应急管理领导体制,要发挥我国的政治优势和组织优势,构建一个上下联动、左右协调的应急管理组织网络。

  做好应急管理,必须坚持和加强党的集中统一领导,贯彻落实党中央关于应急管理的重大决策部署,更加有力高效地组织开展工作。同时,要构建功能型与赋能型相结合的组织架构。功能型机构是“柱”,赋能型机构是“梁”,两者相互作用,房屋才能更牢固。在发挥应急管理的综合优势以及自然资源、气象、水利、生态环境、交通运输、住房城乡建设、卫生健康、公安等相关部门专业优势的同时,要更好地发挥各级应急管理议事协调机构“梁”的牵头抓总作用。

  要理顺中央和地方职责关系,充分发挥中央和地方两个积极性。一方面,要细化“分级负责、属地管理为主”的原则,进一步强化地方在突发事件应对中的主体意识、主体责任、主体作用。另一方面,要加强中央在顶层设计、规划布局、统筹协调、整体推进、督促落实等方面的职责,更好地发挥指导协调作用。

  (二)优化应急管理运行机制

  运行机制是国家应急管理体系的功能基础。规范有序的运行机制,有利于明确应急管理的任务和重点。突发事件是一个包括事前、事发、事中、事后不同阶段的生命周期过程,突发事件应对活动是一个包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建不同环节的全链条管理过程。应急管理要覆盖突发事件全生命周期,做到事前“无急要应”,事中“有急能应”,事后“应后能进”。

  突发事件应对既要全程管理,更要抓住重点;重点抓住了,才能有的放矢。古人云:“防为上,救次之,戒为下。”习近平总书记强调:“我们必须把防风险摆在突出位置,‘图之于未萌,虑之于未有’,力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”[9]预防是做好应急管理最经济、最有效也是最安全的办法。突发事件往往在那些管理最薄弱、隐患最多又得不到治理的地方爆发,往往使那些最不知情、最无准备的人群遭受最严重的伤害。要坚持关口前移,全面做好突发事件预防工作,抓早抓小抓苗头,把突发事件控制在基层,化解在萌芽,解决在当地。

  (三)完善应急管理法律规范

  法律规范是国家应急管理体系的制度基础。“无规矩不成方圆。”系统完备的制度规范,有利于减少应急管理活动中的不确定性,实现科学有序应对。各级领导机关和领导干部要坚持运用法治思维和法治方式,在法治轨道上做好应急管理工作,用制度管人,用制度管事。

  一方面,要构建科学完备的制度体系。针对应急管理活动中制度缺失或制度间相互冲突、模糊地带没人管或多头管等问题,贯彻全面依法治国的新要求,从法律法规、政策文件、技术标准、应急预案等不同层次,搭建一套立体化的制度体系,为突发事件应对活动提供坚实的制度框架。另一方面,要提高制度的执行力和约束力。“徒法不能自行” “天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。制度的生命力取决于制度的执行力。针对应急管理活动中做选择、搞变通、打折扣,制度规范成为“稻草人”“纸老虎”“严格不起来、落实不下去”的现象,要健全权威高效的制度执行机制,加强对制度执行的评估和监督,让制度真正成为硬约束、硬杠杠,切实管用见效。

  (四)强化应急管理资源保障

  资源保障是国家应急管理体系的后勤基础。“兵马未动,粮草先行。”人力、物力、财力等应急资源的充足储备,有利于为突发事件应对活动提供坚实可靠的后勤保障。习近平总书记强调:“凡事从坏处准备,努力争取最好的结果,做到有备无患、遇事不慌,牢牢把握主动权。”当代社会,各种不确定不稳定因素明显增多,“居安思危,思则有备,有备无患。”应急资源保障,必须适应复杂条件下有效应对各种突发事件的需要,坚持底线思维,“宁可备而无用,不可用时无备。”要构建实物储备、合同储备、能力储备等多样化储备体系,完善应急资源紧急征用和跨区域调度程序,做好应对极端情况下峰值需求的资源准备,做到“备得有、找得到、调得快、用得好”。

  科技是第一生产力。新一轮科技革命的兴起,为应急管理带来了革命性的变化;科技装备的及时配备和科技手段的大胆运用,大大提高了突发事件应对的水平。要充分发挥科技赋能的作用,强化应急管理装备技术支撑和关键技术研发,依靠科技做好风险防范、监测预警、监管执法、辅助指挥决策、救援实战和社会动员等工作,提高应急管理的科学化、智能化、精细化水平。

  (五)营造应急管理安全文化

  安全文化是国家应急管理体系的社会基础,反映了全社会的安全意识和应急技能状况。广大人民群众既是我们保护的主体,也是我们有效应对突发事件赖以依靠的力量。要在继续巩固举国救灾制度优势、发挥各级党委政府坚强领导作用的同时,更好地开展全民防灾工作,建立社会力量和市场力量有序参与应急管理的机制,提高公众的安全意识和应急能力,增强全社会的安全韧性。

  做好应急管理工作,要大力营造“人人关心安全、人人重视安全、人人参与安全”的社会氛围。党政机关领导干部、企事业单位员工、媒体记者、志愿者以及广大群众都是社会的一员。安全文化的形成,需要每个人的积极参与和共同努力。要把应急管理教育纳入各级领导干部考核评价和教育培训体系,纳入国民教育和精神文明建设体系,推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭,夯实应急管理的社会基础。

  [ 参 考 文 献 ]

  [1] [9]习近平. 在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话(节选)(2015年10月29日)[J]. 求是, 2016(1).

  [2] 习近平谈治国理政(第二卷)[M]. 北京: 外文出版社, 2017: 222.

  [3] 习近平.提高防控能力着力防范化解重大风险 保持经济持续健康发展社会大局稳定[N]. 人民日报, 2019-1-22.

  [4] 习近平. 关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明[N]. 人民日报, 2019-11-6.

  [5] [7]习近平. 在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话(2020年2月3日)[J]. 求是, 2020(4).

  [6] 研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作[N]. 人民日报, 2020-2-4.

  [8] 习近平.充分发挥我国应急管理体系特色和优势 积极推进我国应急管理体系和能力现代化[N]. 人民日报, 2019-12-1.

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